Í 1. gr. laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna kemur fram að álykti Alþingi að fram skuli fara almenn og leynileg þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið málefni eða lagafrumvarp fari um framkvæmdina samkvæmt þeim lögum. Þá segir að niðurstaða slíkrar atkvæðagreiðslu sé ráðgefandi. Í 1. mgr. 3. gr. laganna segir að í þingsályktun skuli, að fenginni umsögn landskjörstjórnar, kveðið á um orðalag og framsetningu þeirrar spurningar sem lögð er fyrir kjósendur. Í greinargerð er áréttað að landskjörstjórn gefi umsögn sem hlutlaus aðili áður en Alþingi ákveður orðalagið endanlega.
Samkvæmt þessu ákvæði er umsögn landskjörstjórnar, þar á meðal um orðalag spurningar, lögbundinn hluti af meðferð þingsályktunarinnar á Alþingi. Þessarar umsagnar aflaði utanríkismálanefnd þingsins með bréfi til landskjörstjórnar 20. mars sl. Umsögn landskjörstjórnar er ekki valkvætt verkefni sem nefndin tekur sér fyrir hendur af eigin rammleik. Ég ætla landskjörstjórn ekki annað en að hún sé hlutlaus aðili sem vilji vanda til verka, þótt sumir hafi dregið það í efa. Umsögnin er fagleg að mínu mati þótt ég þurfi ekki að vera sammála öllu sem þar segir.
Umsögn Landskjörstjórnar er líka bara umsögn og ekki bindandi fyrir þingið. Alþingi tekur sjálft lokaákvörðun um orðalag spurningar og metur, áður en sú ákvörðun er tekin, hvort og að hvaða marki tekið er mið af umsögn Landskjörstjórnar eða öðrum umsögnum sem borist hafa.
Í umsögn landskjörstjórnar er efni laganna rakið og fyrri atkvæðagreiðslur og er það efni gagnlegt og fræðandi fyrir umræðuna og hvet ég alla til að kynna sér það. Þar koma líka fram ábendingar um atriði sem hún telur rétt að huga að.
Hið fyrsta sem bent er á er kjördagurinn sjálfur þar sem kosningin fari fram á algengum sumarleyfistíma og það geti haft í för með sér vissa erfiðleika fyrir kosningaundirbúning og fræðslustarf og gerð hlutlauss kynningarefnis. Vekur landskjörstjórn athygli á vaxandi áhyggjum af upplýsingaóreiðu og áhrifum frá útlöndum á framkvæmd kosninga, ekki síst á þjóðaratkvæðagreiðslu af því tagi sem um ræðir. Fram kemur að landskjörstjórn deili þessum áhyggjum og muni mótvægisaðgerðir landskjörstjórnar einkum felast í fræðslu og upplýsingagjöf til framkvæmdaaðila kosninga og kjósenda. Þetta er réttmæt athugun hjá landskjörstjórn, en er jú bara ábending sem þingmenn taka vafalaust mið af. Kannski finnst sumum þetta vera vert umhugsunar og er það þá rætt, en ræður varla úrslitum.
Þá er gerð athugasemd við framsetningu spurningar. Spurningin er svona: Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu? Svarkostir eru settir svona fram: „Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“ og „Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.“ Ég tel reyndar að til bóta væri að kostirnir væru bara já eða nei og óþarfi sé að endurtaka spurninguna á eftir þeim orðum. Kjörseðilinn yrði sennilega skýrari með þeim hætti. Þetta verður ekki rætt frekar af minni hálfu.
Eins og fram kemur í umsögn landskjörstjórnar grundvallast hún á 66. gr. kosningalaga, einkum 1.- 3. mgr. þar sem segir fram kemur að í þingsályktun skuli, að fenginni umsögn landskjörstjórnar, kveðið á um orðalag og framsetningu þeirrar spurningar sem lögð er fyrir kjósendur. Á kjörseðli skuli skýrt koma fram spurning um hvort kjósandi samþykki þá tillögu sem borin er upp og gefnir tveir möguleikar á svari, „Já“ og „Nei“. Þá kemur fram að Alþingi geti ákveðið að spurningar og svarkostir á kjörseðli í atkvæðagreiðslu skv. 2. mgr. 2. gr. séu fleiri eða orðaðir með öðrum hætti.
Fyrirhuguð þjóðaratkvæðagreiðsla verður sú fyrsta sem fram fer samkvæmt þessum lögum og nýju kosningalögunum en síðast fór þjóðaratkvæðagreiðsla fram 2012 um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá, sem einnig var ráðgefandi. Af þessum sökum er ekki við skýr fordæmi að styðjast sem fyrirmynd að framkvæmdinni nú á grundvelli gildandi laga, þótt auðvitað megi nýta þá reynslu sem fengist hefur af fyrri þjóðaratkvæðagreiðslum.
Eins og rakið er í umsögn Landskjörstjórnar hefur Feneyjanefndin sett fram tilmæli sem lúta að orðalagi spurninga sem lagðar eru fyrir í þjóðaratkvæðagreiðslu. Í þeim kemur fram að skýrleiki spurningarinnar sem borin er upp sé lykilþáttur í framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu. Skuli spurningin vera skýr, skiljanleg og ekki villandi. Hún skuli vera hlutlaus og megi ekki gefa í skyn hvert svarið eigi að vera. Þá kemur fram að kjósendur verði að vera upplýstir um áhrif þjóðaratkvæðagreiðslunnar og vitaskuld vera þannig að kjósendur geti svarað spurningunum sem settar eru fram með já eða nei eða skila auðu ef það er það sem þeir vilja. Er áréttað að orðalag spurningarinnar sem borin er upp geti haft áhrif á niðurstöðuna og lögmæti hennar. Í þessu felist að spurningin eigi að vera eins nákvæm og skýr og mögulegt er þannig að hún geti aðeins falið í sér einn skilning eða eina túlkun. Þá eigi orðalag spurningarinnar að vera hlutlaust og án jákvæðra eða neikvæðra blæbrigða. Hafa ber í huga að framangreind sjónarmið eru sérlega mikilvæg þegar slíkar atkvæðagreiðslur eru bindandi, en svo er ekki í þessu tilfelli.
Í umsögn landskjörstjórnar kemur jafnframt fram að fyrir liggi að meta hvort hún uppfylli þau skilyrði að vera skýr, skiljanleg, hlutlaus o.s.frv. Í því sambandi ætti að huga að því að notað sé einfalt og hlutlaust tungutak, að setningar séu stuttar og að ekki sé notað tæknilegt mál. Þá er lagt til grundvallar að vandað sé til ákvörðunar um það hvernig spurningin sé orðuð svo ekki vakni tortryggni um að framsetning hennar kunni að hafa áhrif á afstöðu kjósenda. Loks verði að meta hvort spurningin kunni að vera gildishlaðin eða gefi sér eitthvað um skoðanir kjósanda.
Í umsögninni um orðalag spurningar er því velt upp að á skýrleika spurningarinnar kunni að skorta. Les landskjörstjórn spurninguna svo að í henni felist að spyrjandi (ríkisstjórnin, Alþingi) gefi sér þá forsendu að fyrri umsókn Íslands um aðild að ESB frá 2009 sé enn í gildi. Um þetta segir landskjörstjórn að samt sem áður verði ekki fram hjá því litið að um þetta séu skiptar skoðanir og deilt sé um hvort aðildarumsókn Íslands að Evrópusambandinu hafi verið dregin til baka eða ekki. Í umsögn landskjörstjórnar heitir þetta að ekki verði undan því vikist að benda á að með orðalagi spurningarinnar sé gengið út frá ákveðinni forsendu sem ekki er almennt óumdeild. Framhaldið gengur síðan út á að rökstyðja að ekki sé hægt að útiloka að tiltekinn kjósandi ruglist sem telur að ekki sé gild umsókn í gangi og verði af þeim sökum í vafa um hvort hann eigi að segja já eð nei.
Í fyrsta lagi hef ég ekki skilið það svo að þeir sem sömdu spurninguna hafi gefið sér þá „forsendu“ að fyrri umsókn sé enn í gildi. Fremur skil ég það svo að þetta sé lagt til grundvallar sem staðreynd. Á þessu er munur. Þetta er réttmætt þegar öll gögn málsins liggja fyrir, svo sem ítarlegt minnisblað utanríkisráðuneytisins um málið, yfirlýsingar frá ESB um að umsóknin sé enn í gildi frá þeirra sjónarmiði og sambærilegar yfirlýsingar frá ríkisstjórninni líka. Það er því augljóslega nokkuð traustur grundvöllur til þess að líta á það sem staðreynd að umsóknin sé í gildi, en ekki gefna forsendu óháð ágreiningi um hvort sú forsenda er rétt eða röng. Ég skil það svo að í kröfum Feneyjanefndarinnar um skýrleika spurninga geti ekki falist að gera verði ráð fyrir fákunnáttu kjósenda um þekktar staðreyndir þegar spurning er orðuð. Kosningabaráttan ætti að vera til þess fallin að leiða þær í ljós ef allt er með felldu.
Í öðru lagi eru ekki forsendur til að gera ráð fyrir að sé kjósandi enn þá á þeirri skoðun, eftir að hafa kynnt sé málið, að engin umsókn sé í gildi, muni hann einfaldlega velja nei. Ástæðan er þá sú að hann telur enga umsókn í gildi, eða bara, sem er miklu líklegra, að hann vilji ekki Ísland í ESB. Ég sé ekki að sterk rök standi til þess að slíkur kjósandi þurfi að vera í teljandi vafa um hvort hann á að segja já eða nei. Hann hefur líka nokkra mánuði til að finna út úr því áður en hann mætir í kjörklefann. Svo má benda á að ástæður þeirra sem segja nei eru vafalaust jafn fjölbreytilegar og þeirra sem segja já. Kjósandi er aldrei krafinn um skýringar á því af hvaða ástæðum hann segir nei eða eftir atvikum já. Nei er bara nei, jafnvel þótt það sé byggt á fáfræði og misskilningi og hið sama á við um já.
Nú kynni einhverjum að detta í huga að unnt væri að leysa úr þessu máli með því að spyrja á kjörseðlinum „Viltu að Ísland að sæki um aðild að ESB?“, – Já eða nei? Ef tekið yrði mið af umsögn Landskjörstjórnar yrði þetta sennilega talið til þess fallið að rugla í ríminu kjósanda sem telur að til staðar sé umsókn sem enn er í gildi. Eða hvað?
Í þriðja lagi velti ég fyrir mér hvort lesa þurfi spurninguna þannig að hún feli í sér forsendu um að fyrir liggi gild umsókn. Ég hef í raun skilið orðalagið svo að það feli fyrst og fremst í sér almenna tilvísun í þá óumdeildu staðreynd að í gangi voru viðræður sem var síðan hætt, án tillits til þess hvernig að því var formlega staðið. Mitt „já“ myndi þá einfaldlega þýða að viðræðum sem var hætt yrði haldið áfram og þá með því að endurnýja umsóknina ef ESB teldi það nauðsynlegt (sem vitað er með vissu að það gerir ekki!). Ég veit auðvitað ekki fyrir víst hvernig aðrir kjósendur myndu líta á sitt já að þessu leyti. Frá hagkvæmnissjónarmiðum myndi vinna sem þegar hefur verið leyst af hendi í öllu falli alltaf verða nýtt í framhaldinu hvort sem sótt er um að nýju eða ekki. Ég held að flestir kjósendur líti raunar á málið með þessum hætti, fremur en að þeir setji fyrir sig lagaleg eða tæknileg úrlausnarefni um hvort umsókn var réttilega dregin til baka eða ekki. Ég held að í raun hafi þetta aldrei skipt neinu máli um hug kjósenda til þess hvert stefna beri um aðild eða ekki aðild að ESB og hvort þeir segja já eða nei í atkvæðagreiðslunni.
Svo má halda áfram að þvæla málið. Ef þessi röksemdafærsla Landskjörstjórnar er lögð til grundvallar þyrfti líka að taka út orðið „viðræður“ því „ekki er óumdeilt“ hvort það eru þá aðlögunarviðræður eða aðildarviðræður, sem miða að samningi um skilmála aðildar, sem geri þá að verkum að kjósandi skilji ekki spurninguna og viti ekki hvort hann á svara já eða nei. Um þetta er í raun miklu háværari ágreiningur en um orðlagið „halda áfram“ en þessi ágreiningur er ekki ræddur í umsögn Landskjörstjórnar.
Ef fallist er á að orðlagið geti mögulega ruglað kjósendur í ríminu, þannig að hann viti ekki hvort hann á að segja já eða nei af rökfræðilegum ástæðum (fremur en efnislegum), þarf að íhuga breytingu og finna orðalag sem felur skýrlega ekki í sér tilvísun til ágreinings um hvort í gildi er umsókn eða ekki. Þetta er t.d. hægt með því að skipta út orðunum „halda áfram viðræðum“ með því að spyrja hvort hefja eigi viðræður (á ný eða að nýju), hvort taka eigi upp viðræður (á ný/eða að nýju), hvort ganga eigi til viðræðna, jafnvel ganga til samninga o.s.frv. Ég hygg að ekki verði erfitt að finna orðalag sem allir eiga að geta verið sammála um að sé hlutlaust gagnvart ágreiningi um hvort fyrri umsókn er enn í gildi eða ekki. Þetta ætti ekki að vera erfitt fyrir þær sakir að það er einfaldlega staðreynd að viðræður voru í gangi og þeim síðan hætt, hvernig sem formið var á því.
Ef kjósendur segja já við því til dæmis að „hefja á ný viðræður“ er ekki ástæða til annars en að þeir séu jafnframt að segja já við nýrri umsókn ef það er talið nauðsynlegt sem undanfari slíkra viðræðna. Svo er hitt, að séu ESB og ríkisstjórnin sammála um að ekki sé þörf á nýrri umsókn (eins og raunin er) þá er nákvæmlega ekkert lagalega rangt við að orða það svo að viðræðum sé haldið áfram hvernig sem á málið er litið, enda þá gert ráð fyrir að ríkisstjórnin hafi þá umboð þjóðarinnar að baki sér til að „halda áfram“. Ef það fæst með þjóðaratkvæði verður það varla betra í lýðræðislegu samfélagi.
Ef meirihluti segir nei við að „hefja á ný viðræður“ er það líka jafnt gott frá lýðræðislegu sjónarmiði. Þá verður að sjálfsögðu ekki frekar að gert og ekki ástæða til annars en að ætla að umsóknin verði þá dregin til baka með réttum hætti ef svo ber undir.
Í lokin vil ég viðra þá þanka mína að almennt verði að telja óheppilegt að farið sé að hringla með orðalag spurningarinnar á þessum tímapunkti enda lífleg og uppbyggilega umræða um málið þegar farin af stað af miklum þrótti víða í samfélaginu. Í þeirri umræðu hef ég ekki séð eða heyrt neitt sem bendir til þess að þeir sem í henni hafa tekið þátt skilji ekki það sem um er spurt. Á það líka við um þá sem annars eru af því þekktir að snúa út úr orðalagi sem fyrir þorra almennings er kýrskýrt.
Allir sem vilja, vita um hvað er spurt! Við stöndum frammi fyrir mikilvægri ákvörðun sem varðar börn okkar og barnabörn til langrar framtíðar. Stefnum að því öll, hvert fyrir sig, að taka upplýsta ákvörðun og virðum niðurstöðuna þegar hún liggur fyrir. Svo höldum við bara áfram að deila um eitthvað annað. Það fellur örugglega eitthvað til!
