Hæstaréttarlögmennirnir Guðjón Ármannsson og Víðir Smári Petersen skrifa um mögulegar takmarkanir á jarðakaupum erlendra aðila í Morgunblaðið í dag. Í fyrri grein sinni á þriðjudag sögðu þeir óþarfi að taka undir fullyrðingar sem heyrðust í umræðunni um að útlendingar gæti keypt upp stóran hlut landsins ásamt orkuauðlindum þess, þar sem regluverkið byði ekki endilega upp á það.
Hinsvegar sögðu þeir ýmsa hnökra felast í lögum um veiðiréttindi er snúa að laxi og silungi.
Í grein sinni í dag fara þeir yfir nokkur úrræði sem koma til greina í viðleitninni til að bregðast við aðilaskiptum að landi.
Nefnt er að forkaupsréttur sveitarfélaganna standi og falli með fjárráðum þeirra og álitaefni sé hvort hægt sé að réttlæta slík fjárútlát með skattfé:
„Hvað mögulegan forkaupsrétt sveitarfélaga varðar þarf að hafa í huga að stórar bújarðir eru í mörgum tilvikum innan sveitarfélaga sem hafa takmörkuð fjárráð og geta vart staðið í kaupum á jörðum í stórum stíl. Mögulega þyrfti aðkomu ríkissjóðs í slíkum tilfellum. Það er svo pólitískt álitaefni í hvaða tilvikum er réttlætanlegt að ráðstafa skattfé almennings til eignakaupa af þessu tagi.“
Þá er einnig nefnt að hægt væri að koma í veg fyrir að lax- og silungsveiðiréttindi söfnuðust á fárra hendur:
„Mögulega mætti útfæra forkaupsrétt opinberra aðila þannig að svigrúm væri til að beita honum eingöngu að lax- og silungsveiðiréttindum að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þetta gæti einna helst komið til greina þegar einn aðili er við það að ná meirihluta atkvæða í tilteknu veiðifélagi. Með þessari útfærslu þyrftu hinir opinberu aðilar ekki að kaupa stór landsvæði samhliða kaupum á hinni mikilvægu auðlind sem veiðirétturinn sannarlega er. Ef ágreiningur væri um verð fyrir réttindin væri eðlilegt að matsnefnd sem starfar á grundvelli lax- og silungsveiðilaga hefði úrskurðarvald um kaupverð veiðiréttindanna. Þá þyrfti jafnframt að huga að frekari útfærsluatriðum til þess að skerða ekki hagsmuni kaupanda og seljanda um of.“
Nefnt er að útfærslan gæti tekið mið af umhverfissjónarmiðum:
„Útfæra mætti þetta nánar með hliðsjón af landnýtingar- og umhverfissjónarmiðum, t.d. þannig að ef jörðin kæmist aftur í ábúð hefði eigandi hennar innlausnarrétt á veiðiréttinum, þ.e. hann gæti keypt hann til baka af hinum opinbera aðila á matsvirði. Í fyrri grein undirritaðra var jafnframt minnst á þann möguleika að ráðast í aðrar breytingar á lax- og silungsveiðilöggjöf. Þá mætti huga að minnihlutavernd í ríkari mæli en nú er gert, t.d. þannig að ákveðinn hluti félagsmanna veiðifélags geti við tilteknar aðstæður þvingað fram útleigu veiðiréttinda á viðkomandi vatnasviði.
Hinn valkvæði forkaupsréttur sem getið er hér að framan gæti einnig tekið til fleiri mikilvægra auðlinda á borð við jarðhita- og vatnsréttinda þannig að opinberir aðilar gætu keypt viðkomandi auðlindir einar og sér.“
Greinin í heild sinni:
„Umræða um eignarhald að íslensku jarðnæði og auðlindum er fjarri því að vera ný af nálinni. Árið 1919 voru samþykkt lög á Alþingi sem fólu í sér að til þess að eiga fasteignir á Íslandi þyrfti viðkomandi að eiga heimilisfesti hér á landi. Lögin fólu þannig í sér búsetuskilyrði en þjóðernið skipti ekki máli. Árið 1923 tóku gildi vatnalög en í þeim fólst meðal annars að óheimilt var að skilja veiðirétt frá bújörðum. Var það gert til að bregðast við þeirri staðreynd að bændur höfðu þá unnvörpum selt veiðirétt frá jörðum sínum.
Núgildandi lög um eignarrétt og afnotarétt að fasteignum eru að grunni til frá árinu 1966. Almennt verður sá sem vill eignast land á Íslandi að vera íslenskur ríkisborgari. Ákveðnar sérreglur gilda um fyrirtæki og lögaðila sem ekki verður fjallað sérstaklega um hér. Þeir sem ekki eru íslenskir ríkisborgarar og vilja eignast land eða aðra fasteign hér á landi verða að sækja um það til dómsmálaráðuneytisins og getur dómsmálaráðherra veitt undanþágu frá banninu. Þrátt fyrir umrædda meginreglu um íslenskan ríkisborgararétt gildir sú undantekning að þeir sem búa í ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu geta keypt land án þess að sækja um leyfi til ráðuneytisins. Viðkomandi einstaklingar þurfa ekki að vera ríkisborgarar í EES-ríki, heldur nægir þeim að vera þar með búsetu. Þeir sem hafa búsetu í EES-ríki hafa því sama rétt og íslenskir ríkisborgarar til fasteignakaupa. Undantekningin gerir það að verkum að rúmlega 500 milljón manns geta keypt land og aðrar fasteignir hér á landi með sömu skilyrðum og íslenskir ríkisborgarar. Eru þá ótaldir þeir möguleikar þar sem einstaklingar geta keypt fasteignir í gegnum fyrirtæki og félög.
Í Danmörku og Noregi eru til staðar umfangsmeiri takmarkanir við aðilaskiptum að fasteignum en hér á landi. Í Noregi þarf t.d. að afla leyfis ríkisins fyrir kaupum á vissum flokkum landbúnaðar- og skógræktarlands, auk þess sem sækja þarf um leyfi til að eignast land og aðrar fasteignir á svæðum sem hafa verið skilgreind þannig að ákjósanlegt sé að tryggja þar heilsársbúsetu. Eftirlitsstofnun EFTA komst að þeirri niðurstöðu í ákvörðun frá 2012 að umrætt búsetuskilyrði norskra laga væri lögmætt.
Í Danmörku gildir sú regla að sá sem vill eignast land eða aðra fasteign þar í landi verður að hafa búsetu í landinu, eða hafa áður haft búsetu þar í a.m.k. fimm ár. Undanþága gildir um ríkisborgara EES-ríkja, en þeir geta keypt land eða aðrar fasteignir án leyfis ríkisins ef kaupin eru ætluð fyrir heilsársbúsetu kaupandans eða þegar kaupin eru nauðsynleg fyrir sjálfstæðan atvinnurekstur hans eða þjónustu sem hann ætlar sér að veita í Danmörku. Bæði í Danmörku og Noregi eru síðan settar frekari takmarkanir í lögum við aðilaskiptum að landbúnaðarlandi, en þar er m.a. mælt fyrir um skyldu til þess að halda jörðum í ábúð eftir aðilaskipti.
Rétturinn til þess að kaupa land og aðrar fasteignir hér á landi fellur innan fjórfrelsis EES-samningsins. Ekki getur því komið til greina að leggja bann við því að útlendingar, sem búsettir eru á EES-svæðinu, kaupi fasteignir hér á landi. Á hinn bóginn er viðurkennt í Evrópurétti að rétturinn að þessu leyti geti sætt takmörkunum.
Í október 2017 gaf framkvæmdastjórn Evrópusambandsins út umræðuskjal (2017/C 350/05) sem hafði að markmiði að skýra út það lagaumhverfi Evrópuréttar sem gildir um kaup á landbúnaðarlandi og gefa ákveðnar leiðbeiningar um það hvernig aðildarríki geti hagað lagasetningu að þessu leyti. Í skjalinu kemur fram að vegna hins sérstaka eðlis landbúnaðarlands megi takmarka kaup erlendra aðila að slíku landi. Lykilatriði væri að reglur um slíkar takmarkanir stefndu að lögmætu markmiði, s.s. að þróa og viðhalda hagkvæmu landbúnaðarkerfi, og að ekki væri gengið lengra í slíkum takmörkunum en nauðsynlegt væri til að ná þeim markmiðum. Í umræðuskjalinu eru jafnframt í dæmaskyni nefndir ýmsir möguleikar við útfærslu takmarkana á kaupum á landbúnaðarlandi, en sjónarmið að þessu leyti hafa mótast í framkvæmd Evrópudómstólsins. Í skjalinu kemur m.a. fram að það geti staðist að gera kröfu um að aðilaskipti að landbúnaðarlandi þurfi að hljóta samþykki tiltekinna yfirvalda. Skilyrðin fyrir slíku samþykki þurfi þó að vera skýr, nákvæm og gagnsæ. Þá er talið standast að veita tilteknum aðilum forkaupsrétt ef það hefur að markmiði að halda landinu í eigu bænda og í landbúnaðarnotum. Enn fremur getur verið lögmætt að gera það að skilyrði að viðkomandi land haldist í landbúnaðarnotum í kjölfar kaupanna.
Í þessu sambandi má nefna að í gildistíð hinna eldri íslensku jarðalaga, sem giltu til ársins 2004, var mælt fyrir um tvenns konar takmarkanir á aðilaskiptum að landbúnaðarlandi sem Evrópusambandið nefnir í dæmaskyni í fyrrnefndu skjali. Annars vegar þurfti sveitarstjórn að samþykkja slík aðilaskipti og hins vegar nutu sveitarfélög forkaupsréttar að bújörðum. Ef endurvekja ætti skilyrðið um samþykki sveitarfélaga þyrfti þó að setja með skýrum hætti fram þau atriði sem sveitarstjórn á að horfa til þegar metið er hvort heimila eigi aðilaskiptin. Um mögulega útfærslu á nýju forkaupsréttarákvæði er fjallað síðar í greininni.
Samkvæmt því sem að framan greinir er ljóst að löggjafinn getur gengið lengra í að takmarka aðilaskipti að landi en leiðir af núgildandi löggjöf. Ef vilji er til þess af hálfu löggjafans að ráðast í breytingar þarf þó að huga að nokkrum atriðum. Byrja þarf á því að skilgreina þau markmið sem löggjafinn vill stefna að. Á að takmarka heimildir erlendra aðila sem ekki hafa búsetu hér á landi til að kaupa landsvæði sem er hentugt til landbúnaðar eða er markmiðið að koma í veg fyrir kaup á auðlindum sem fylgja viðkomandi landi? Ýmsar leiðir geta komið til greina til þess að ná umræddum markmiðum.
Ef takmarka ætti með almennum hætti fjárfestingar erlendra aðila sem ekki hafa búsetu hér á landi mætti sækja fyrirmyndir til Danmerkur og Noregs, sem eru þau ríki sem við helst horfum til þegar kemur að lagasetningu. Jafnframt þyrfti að hafa hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram hafa komið í áðurnefndu umræðuskjali framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Með hliðsjón af fjölda jarða hér á landi og ræktunarskilyrðum er þó óraunhæft að setja aðilaskiptum þau skilyrði að kaupandi taki jörð til ábúðar í öllum tilvikum, en aðrar leiðir gætu þá komið til greina. Ekki má heldur gleyma því að víða um land má finna dæmi um metnaðarfulla uppbyggingu bújarða í eigu erlendra aðila, t.a.m. á sviði hestamennsku.
Hvað mögulegan forkaupsrétt sveitarfélaga varðar þarf að hafa í huga að stórar bújarðir eru í mörgum tilvikum innan sveitarfélaga sem hafa takmörkuð fjárráð og geta vart staðið í kaupum á jörðum í stórum stíl. Mögulega þyrfti aðkomu ríkissjóðs í slíkum tilfellum. Það er svo pólitískt álitaefni í hvaða tilvikum er réttlætanlegt að ráðstafa skattfé almennings til eignakaupa af þessu tagi.
Í fyrri grein undirritaðra var vikið að því að áhugi erlendra aðila beinist að miklu leyti að lax- og silungsveiðiréttindum. Mögulega mætti útfæra forkaupsrétt opinberra aðila þannig að svigrúm væri til að beita honum eingöngu að lax- og silungsveiðiréttindum að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þetta gæti einna helst komið til greina þegar einn aðili er við það að ná meirihluta atkvæða í tilteknu veiðifélagi. Með þessari útfærslu þyrftu hinir opinberu aðilar ekki að kaupa stór landsvæði samhliða kaupum á hinni mikilvægu auðlind sem veiðirétturinn sannarlega er. Ef ágreiningur væri um verð fyrir réttindin væri eðlilegt að matsnefnd sem starfar á grundvelli lax- og silungsveiðilaga hefði úrskurðarvald um kaupverð veiðiréttindanna. Þá þyrfti jafnframt að huga að frekari útfærsluatriðum til þess að skerða ekki hagsmuni kaupanda og seljanda um of.
Markmiðið með framangreindri leið væri ávallt að koma í veg fyrir að lax- og silungsveiðiréttindi söfnuðust á fárra hendur. Útfæra mætti þetta nánar með hliðsjón af landnýtingar- og umhverfissjónarmiðum, t.d. þannig að ef jörðin kæmist aftur í ábúð hefði eigandi hennar innlausnarrétt á veiðiréttinum, þ.e. hann gæti keypt hann til baka af hinum opinbera aðila á matsvirði. Í fyrri grein undirritaðra var jafnframt minnst á þann möguleika að ráðast í aðrar breytingar á lax- og silungsveiðilöggjöf. Þá mætti huga að minnihlutavernd í ríkari mæli en nú er gert, t.d. þannig að ákveðinn hluti félagsmanna veiðifélags geti við tilteknar aðstæður þvingað fram útleigu veiðiréttinda á viðkomandi vatnasviði.
Hinn valkvæði forkaupsréttur sem getið er hér að framan gæti einnig tekið til fleiri mikilvægra auðlinda á borð við jarðhita- og vatnsréttinda þannig að opinberir aðilar gætu keypt viðkomandi auðlindir einar og sér.
Hvað sem öllu framangreindu líður er a.m.k. ljóst að löggjafinn getur valið úr mörgum leiðum ef vilji er til þess að breyta núgildandi löggjöf. Nauðsynlegt er að skoða málið heildstætt og út frá þeim hagsmunum sem eru í húfi og þeim markmiðum sem löggjafinn vill stefna að. Þá þarf að gaumgæfa við þessa vinnu hvort ákveðnar útfærslur gangi of langt í að takmarka fjórfrelsisákvæði EES-samningsins, en eins og áður er nefnt er þó ekkert því til fyrirstöðu að Evrópurétti að gera takmarkanir á aðilaskiptum að landbúnaðarlandi ef það er nauðsynlegt í þágu almannahagsmuna og ekki er gengið lengra með takmörkuninni en nauðsynlegt er til að ná því markmiði sem að er stefnt.“
