Í umræðu um mögulega aðild Íslands að ESB ber hugtakið „fullveldi“ gjarnan á góma. Margir eru á þeirri skoðun að aðild fæli í sér óásættanlega skerðingu á fullveldi þjóðarinnar.
Í lagalegum og þjóðréttarlegum skilningi felst í fullveldi réttur þjóðar til að ráða eigin málefnum innan lögsögu sinnar, þar með talið utanríkismálum, án afskipta annarra ríkja eða alþjóðastofnana (innra fullveldi). Í hugtakinu felst einnig að önnur ríki (og alþjóðastofnanir) viðurkenna rétt ríkis til að ráða sér sjálft, þar með talið utanríkismálum sínum (ytra fullveldi).
Um inntak hugtaksins er þó lítil samstaða að öðru leyti. Þá er umræðan oft gildishlaðin og stundum talað þannig að sérhver ætluð takmörkun „fullveldis“ sé óæskileg óháð þeim hagsmunum sem fullveldinu er ætlað að vernda eða þeim markmiðum sem stefnt er að því að ná með ætlaðri takmörkun þess.
Til að sýna hvað þessi umræða um fullveldi og inntak þess skilar stundum óljósum niðurstöðum má nefna að í sambandslögunum 1918 var tekið fram að Ísland væri frjálst og fullvalda ríki og 1. desember 1918 í sögubókunum sagður vera fullveldisdagurinn. Samt var þjóðhöfðinginn á þessum degi ekki kjörinn af þjóðinni, heldur danskur arfakóngur sem fór með konungsvald í Danmörku og á Íslandi. Þá fóru Danir einnig með utanríkismál Íslands í umboði Íslendinga og Hæstiréttur Danmerkur fór með æðsta dómsvald í landinu fram til 1920. Samt var fullveldi Íslands fagnað á þessum degi.
Nú á tímum neytir íslenska ríkið fullveldisréttinda sinna meðal annars með þátttöku í alþjóðlegu samstarfi, þar með í samstarfi Evrópuríkja, af fúsum og frjálsum vilja. Jafnframt má ætla að ákvörðun um að taka þátt í slíku samstarfi hverju sinni sé reist á að þátttakan sé í þágu hagsmuna íslenskra borgara. Þetta er í samræmi við væntingar Íslendinga á tíma sjálfstæðisbaráttunnar sem stóðu til þess að til sjálfstæði og fullveldi Íslendinga tryggði best að íslensku ríkisvaldi yrði beitt í þágu íslenskra borgara, þar með talið með samvinnu við önnur ríki. Í samræmi við útbreiddar hugmyndir um fullveldi ríkja er það grundvallarregla í rétti sambandsins að ESB hefur engar valdheimildir aðrar en þær sem runnar eru frá fullvalda aðildarríkjunum. Þetta má líka orða svo að ESB er ekki í neinum skilningi fullvalda eins og ríkin sem standa að sambandinu eru öll samkvæmt þjóðarétti. Vegna þessa er að mínu mati skýrara þegar stjórnarskrána ber á góma að tala um mögulegar heimildir í henni til að deila valdheimildum ríkisins með ESB frekar en að um sé að ræða afsal eða takmörkun fullveldis ríkisins með inngöngu. Í því sambandi er bent á að í sáttmálanum um ESB og sáttmálanum um starfshætti ESB sem eru grundvallarlög sambandsins er talað um að „deila valdi með aðildarríkjunum“, sbr. til dæmis 4. gr. þess fyrrnefnda.
Umræðan um fullveldið og EES-samninginn hófst strax og samningurinn fór að taka á sig mynd um og eftir 1990. Í samningaviðræðunum um EES var, að því Ísland og Noreg varðar, lögð áhersla á að löndin fengju aðgang að innri markaði ESB án aðildar að sambandinu. Lagaleg gerð EES-samningsins mótaðist þannig af áherslu þessara ríkja á að þetta yrði gert með þeim hætti að þátttaka á innri markaði sambandsins fæli ekki í sér að sameiginlegar stofnanir fengu vald til að hlutast til um framkvæmd EES-reglna innanlands í meira mæli en stjórnarskrár þessara ríkja heimiluðu. Mótaði þessi afstaða í ríkum mæli lagalega gerð samningsins.
Allt að einu urðu harðar deilur hér á landi um hvort þetta hefði tekist. Snýst ágreiningurinn fyrst og fremst um skýringu á 2. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir svo fyrir að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið, forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskránni, og öðrum landslögum, fari með framkvæmdarvaldið og dómendur fari með dómsvaldið. Ekki er ágreiningur um að vísað er til innlendra handhafa þessara þriggja þátta ríkisvaldsins. Því er við að bæta að í stjórnarskránni er ekki að finna sérstakt ákvæði sem heimilar að valdi þessu sé deilt með öðrum ríkjum eða alþjóðastofnunum.
Úr varð að nefnd fjögurra lögfræðinga var fengin til að meta EES-samninginn með tilliti til þess hvort hann mætti fullgilda og lögfesta í íslenskan rétt án breytinga á stjórnarskrá. Niðurstaða fjórmenninganna var sú að hinn almenni löggjafi gæti að óbreyttri stjórnarskrá deilt valdheimildum ríkisins með alþjóðlegum stofnunum að vissu marki og að EES-samningurinn rúmaðist innan þess svigrúms sem löggjafinn hefði í þessu efni. Þótt stjórnarskráin heimilaði þetta ekki berum orðum var allt að einu talið að regla þar um hefði mótast með túlkun á lagaframkvæmd og fræðilegum viðhorfum, en inntak og eðli stjórnskipunarreglna mótast gjarnan þannig. Hin lögfræðilega spurning er þá sú hvort regla þessi sem talin er í gildi rúmi það framsal valdheimilda ríkisins sem full aðild að sambandinu útheimtir.
Í samanburði við EES horfa álitaefnin um framsal ríkisvalds vegna ESB aðildar við með nokkuð öðrum hætti en í tilfelli EES. Hefur jafnan verið gengið út frá því í umræðunni hér á landi að ESB aðild fæli í sér að farið væri út fyrir þær heimildir sem hinn almenni löggjafi hefur til að deila ríkisvaldi með alþjóðastofnunum og að breyta yrði stjórnarskránni til að ganga í sambandið. Ástæðan er einkum sú að samstarfið innan ESB er að hluta til yfirþjóðlegt sem kallað er. Þetta gildir einkum á sviði innri markaðarins, þ.e. fjórfrelsisins, samkeppni, ríkisaðstoðar og hugverkaréttinda, en þetta eru einmitt þau svið sem EES tekur til.
Grunnsáttmálar ESB eru tveir. Annars vegar sáttmálinn um ESB og hins vegar sáttmálinn um starfshætti ESB. Finna má þá báða í sama skjalinu í íslenskri þýðingu hér. Um valdheimildir sambandsins er fjallað í 4. og 5. gr. fyrrnefnda samningsins. Aðalreglan er sú að aðildarríkin fara með þær valdheimildir sínar sem ekki eru veittar sambandinu, eins og það er orðað. Valdmörk sambandsins ráðast þannig af því sem nefnt er „meginreglan um veittar valdheimildir“. Samkvæmt þessu er það grunnregla í sambandsrétti að ESB hefur engar valdheimildir sem ekki eru runnar frá aðildarríkjunum sjálfum.
Þegar rætt er um valdheimildir sambandsins er gerður greinarmunur á því sem nefnt er óskiptar valdheimildir annars vegar og skiptar hins vegar. Þetta er útfært frekar í 2. gr. sáttmálans um starfshætti ESB. Þar kemur fram að þegar sambandinu eru veittar óskiptar valdheimildir (exclusive competences) á tilteknu sviði í sáttmálunum sé því einu heimilt að setja lög og samþykkja lagalega bindandi gerðir, eða veita aðildarríkjunum umboð til þess. Samkvæmt 3. gr. sama sáttmála falla undir óskiptar heimildir sambandsins: tollabandalagið, setning nauðsynlegra samkeppnisreglna vegna starfsemi innri markaðarins, peningamálastefna fyrir þau aðildarríki sem hafa evru sem gjaldmiðil, varðveisla líffræðilegra auðlinda hafsins innan ramma sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar og sameiginleg viðskiptastefna.
Skiptar (sameiginlegar) valdheimildir (shared competences) eru heimildir sem sambandið deilir með aðildarríkjunum á tilteknum sviðum og er þá bæði sambandinu og aðildarríkjunum heimilt að setja lög og samþykkja lagalega bindandi gerðir á því sviði. Í 2. mgr. 4. gr. kemur fram að þetta taki meðal annars til innri markaðarins, landbúnaðar og sjávarútvegs. Enn fremur til umhverfismála, neytendaverndar, flutningastarfsemi og orkumála. Flestir þeir þættir sem hér eru nefndir tengjast jafnframt EES-samningnum.
Loks er í 6. gr. sáttmálans um starfsemi ESB talað um stuðningsheimildir (supporting competences) sem heimila ESB að styðja við aðgerðir aðildarríkja, svo sem á sviði menntunar, heilsuverndar og bættrar lýðheilsu, menningar, ferðaþjónustu, menntunar, æskulýðsmála, íþróttamála og almannavarna (t.d. viðbrögð við náttúruhamförum).
Þegar málið er rætt út frá því hvort unnt sé að deila valdheimildum íslenska ríkisins með ESB án breytinga á stjórnarskrá er til margs að líta. Í því sambandi þarf að skoða hvort samkvæmt íslensku stjórnarskránni hægt sé að fela ESB óskiptar valdheimildir á þeim sviðum sem nefnd eru, svo sem á sviði tollamála, samkeppnisreglna innri markaðarins og peningamálastefnu með upptöku evru. Sambærilegar spurningar vakna varðandi skiptar valdheimildir, en það er einkum tvennt sem ástæða er til að staldra við. Í fyrsta lagi hefur aðild í för með sér að stofnanir ESB fá heimild til að setja reglur, meðal annars um innri markaðinn, sem fá beint lagagildi á Íslandi án milligöngu Alþingis eða ráðherra (með almennum stjórnsýslufyrirmælum). Þetta á við þær lagagerðir sambandsins sem nefnast á íslensku reglugerðir (e. regulations). Tilskipanir (e. directives) þarf aftur á móti að fella í landsréttinn með sama hætti og EES-samningurinn gerir ráð fyrir. Í öðru lagi fengi Evrópudómstóllinn heimild til að kveða upp forúrskurði um túlkun ESB reglna sem bindandi yrðu fyrir íslenska dómstóla og færi sá dómstóll þá með dómsvald með innlendum dómstólum. Auk þess þarf einnig að skoða valdheimildir sem framkvæmdastjórnin fengi til að hlutast til um framkvæmd Evrópureglna á Íslandi, einkum á sviði samkeppni. Hin lagalega spurning verður þá sú hvort stjórnarskrá Íslands heimilar að íslenska ríkið deili valdheimildum sínum með ESB við framkvæmd löggjafar sambandsins hér á landi?
Í stuttu máli er í huga undirritaðs hafið yfir allan vafa að ESB aðild fæli í sér víðtækara, skýrara og beinna framsal valdheimilda ríkisins en EES-samningurinn gerir ráð fyrir. Enn má geta þess að flest aðildarríki sambandsins hafa gengið í sambandið með því að beita framsalsákvæði sem fyrir var í stjórnarskrá þeirra eða sett var í stjórnarskrá þeirra í tilefni af aðild, en um þetta fjallaði ég í bók minni um EES-rétt og landsrétt frá 2006.
Mér er ekki kunnugt um að nákvæm og rökstudd lögfræðileg eða stjórnmálafræðileg úttekt liggi fyrir sem fjallar sérstaklega um hvort óbreytt stjórnarskrá rúmar aðild Íslands að ESB. Að minnsta kosti hef ég ekki fundið hana á opinberum vettvangi. Fram til þessa hefur þó almennt verið gengið út frá því meðal lögspekinga og flestra stjórnmálamanna að svo sé ekki. Þess utan er alveg öruggt að ef á það yrði látið reyna hvort aðild væri möguleg án breytinga á stjórnarskrá myndi það eitt og sér mæta mjög harðri andstöðu. Má nefna að í stjórnarskrárvinnu síðustu tveggja áratuga eða svo, sem engu hefur skilað, hafa komið fram ýmsar hugmyndir að útfærslu ákvæðis í stjórnarskrá um almenna heimild til framsals ríkisvalds án þess að tengja það ESB sérstaklega, en mörg ríki höfðu einmitt slíkt ákvæði í stjórnarskrá sinni áður en Evrópubandalögin (síðar Evrópusambandið) urðu til. Hugmyndir um breytingar á stjórnarskrá í þessa veru hafa ekki náð fram að ganga hér á landi og ástæður þess eru meðal annars ótti andstæðinga ESB aðildar við að slíkt ákvæði yrði notað til að auðvelda inngöngu í sambandið. Þannig er ágreiningurinn um slíkar breytingar á stjórnarskrá nátengdur þeim djúpstæða ágreiningi sem er um aðild að ESB hér á landi.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður og prófessor í lögfræði við lagadeild HA
