„Það er með ólíkindum að lesa um fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslu á erlendum ESB-miðlum á meðan farið er á svig við lög og reglur hér í þinginu um samráð við þingið og um samráð við almenning. Þetta er nú öll virðingin fyrir þjóð og þingi,“ sagði Diljá Mist Einarsdóttir þingmaður Sjálfstæðisflokks á Alþingi í gær. Fleiri þingmenn stjórnarandstöðunnar tóku undir. Sigmundur Davíð Gunnlaugsson formaður Miðflokksins sakaði Þorgerði Katrínu Gunnarsdóttur um að hafa brotið gegn 24. gr. þingskapalaga þar sem hún hafi ekki borið þingsályktunartillögu um þjóðaratkvæðagreiðsluna undir utanríkismálanefnd áður en hún var lögð fyrir Alþingi.
„Ég ætlast til þess að hæstvirtur forseti, sem segist vera forseti okkar allra hér á Alþingi, bregðist við þessum brotum hæstvirts utanríkisráðherra og ríkisstjórnarinnar,“ sagði Sigmundur. Þorgerður Katrín vísaði því á bug að hafa brotið gegn lögum en Guðlaugur Þór Þórðarson, þingmaður Sjálfstæðisflokks og fyrrverandi utanríkisráðherra, sem og fleiri andstöðuliðar, gaf lítið fyrir þá skýringu og gaf til kynna að ef það væri í raun svo að framganga ráðherra hefði ekki brotið gegn 24. greininni þá væri ákvæðið í raun dauður bókstafur.
En hvað er hið rétta í þessu?
Ákvæðið umdeilda má finna, eins og áður segir, í 24. gr. þingskapalaga. Þar segir í 1. mgr. að utanríkismálanefnd skuli vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um meiri háttar utanríkismál.
Utanríkismálanefnd skal, auk verkefna sem hún hefur skv. 13. gr., vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um meiri háttar utanríkismál enda skal ríkisstjórnin ávallt bera fyrir fram undir hana slík mál jafnt á þingtíma sem í þinghléum, nema brýn nauðsyn banni.] Nefndarmenn eru bundnir þagnarskyldu um þá vitneskju sem þeir fá í nefndinni ef formaður eða ráðherra kveður svo á.
Björn Thorarensen, lagaprófessor, skrifar í skýrslu stjórnlaganefndar árið 2011 í kafla sem ber titilinn Gerð þjóðréttarsamninga og meðferð utanríkismála í íslenskri stjórnskipun: „Lagaleg skylda ríkisstjórnarinnar til að ráðfæra sig við utanríkismálanefnd um meiri háttar utanríkismál er í reynd óljós og matskennd og engar fastar venjur hafa mótast um hvaða mál falli hér undir. Hefur það í framkvæmdinni ráðist af vilja utanríkisráðherra hverju sinni um hvaða mál er leitað samráðs við nefndina og eru því sveiflur í umfangi þessara starfa hennar eftir því hvaða ráðherra á í hlut.“
Tók Björg fram að skiptar skoðanir hafi verið um túlkun ákvæðisins, meðal annars í tengslum við ákvörðun ríkisstjórnarinnar um stuðning íslenska ríkisins við innrás Bandaríkjanna í Írak vorið 2003. Þá var deilt um hvaða skilning ætti að leggja í skyldu til að bera mál undir nefndina. Björg taldi að ekki hafi verið brotið gegn lögum með því að sleppa slíku samráði.
Davíð Oddsson fór fyrir sinni fjórðu ríkisstjórn árið 2003 þegar Bandaríkin gerðu innrás í Írak. Lýsti ríkisstjórnin yfir stuðningi við innrásina sem vakti mikla reiði, meðal annars vegna þess að málið hafði ekki verið borið undir utanríkismálanefnd. Minnihluti nefndarinnar taldi ljóst að hér væri um meiri háttar utanríkismál að ræða sem og breytingu á utanríkisstefnu. Meirihlutinn var þó ósammála, ekki væri um meiri háttar utanríkismál að ræða og hvað þá stefnubreytingu. Málið var til umræðu árum saman og vakti það athygli þegar lagaprófessorinn Eiríkur Tómasson kom með lögfræðiálit árið 2005. Þar tók hann fram að ekki verði ráðið af lögskýringagögnum hvaða mál teljast meiri háttar utanríkismál og hljóti það því að ráðast af mati hverju sinni. Ekki væri venja fyrir því að túlka ákvæðið svo rúmt að skylt væri að bera slíkar ákvarðanir sem þessar fyrir fram undir nefndina. Málið sat enn í þjóðinni árið 2008 en þá hafði nýleg rannsókn gefið til kynna að Davíð Oddsson og Halldór Ásgrímsson hefðu einir tekið ákvörðun fyrir hönd íslensku þjóðarinnar um að lýsa stuðningi við stríðið. Hæstaréttarlögmaðurinn Hreinn Loftsson fór þá ítarlega yfir málið í helgarblaði DV.
Ákvæðið kom til umræðu árið 2015 í tengslum við umdeilda bréfasendingu þáverandi utanríkisráðherra til ESB þar sem óskað var eftir því að Ísland yrði ekki lengur talið umsóknarríki. Össur Skarphéðinsson, þáverandi þingmaður Samfylkingarinnar, taldi að ríkisstjórnin hefði brotið gegn ákvæðinu með því að bera ekki viðræðuslit við Evrópusambandið undir nefndina. Málinu hafi beinlínis verið haldið leyndu fyrir nefndarmönnum.
Sagði Össur í samtali við Ríkisútvarpið árið 2015:
„Þetta er brot á öllum pólitískum hefðum, en það sem að skiptir líka máli, er að þetta er brot á lögum. Hvað sem mönnum finnst um Evrópusambandið, þá er það alveg ljóst að það að afturkalla stöðu Íslands sem umsóknarríkis, afturkalla formlega aðildarviðræðurnar, það er meiri háttar utanríkismál. Og lögin segja alveg skýrt og fortakslaust, að það verður að bera undir utanríkismálanefnd.“
Þá var Gunnar Bragi Sveinsson utanríkisráðherra, en hann er í dag starfsmaður Miðflokksins. Taldi Gunnar að ekki væri um meiri háttar utanríkismál að ræða. Málið hefði oft verið til umræðu í nefndinni og auk þess væri öllum ljóst hvaða afstöðu ríkisstjórnin hefði til aðildarumsóknarinnar.
„Lýðræðislegt umboð og stjórnskipulegar heimildir ríkisstjórnarinnar eru hafnar yfir vafa og byggja á stefnu sem öllum hafa lengi verið ljósar, jafnt utanríkismálanefnd sem öðrum.“
Þáverandi formaður utanríkismálanefndar, Birgir Ármannsson, sagði í samtali við Morgunblaðið að bréfið sem Gunnar Bragi sendi til að slíta aðildarviðræðunum ( sem deilt er um hvort að hafi í raun og veru afturkallað umsóknina eða ekki) hafi verið staðfesting og ítrekun á stefnumörkun sem þegar hafi komið fram. Þar með væri ekki hægt að líta svo á að um nýja stefnumótun væri að ræða.
Áðurnefnd Björg Thorarensen taldi það með ólíkindum að málið hefði ekki verið rætt í nefndinni enda enginn vafi á að um meiri háttar utanríkismál væri að ræða. Hins vegar hafi ríkisstjórnir í gegnum tíðina túlkað ákvæðið mjög rúmt.
„Og það sýnir okkur enn og aftur hversu ófullkomið lagaumhverfið er í kringum allt sem tengist áhrifum Alþingis á utanríkismál. Það er ekki stafur um þetta í stjórnarskránni, nema um skyldu til að fá samþykki Alþingis fyrir aðild að tilteknum þjóðréttarsamningum,“ sagði Björn í samtali við Fréttablaðið.
Guðlaugur Þór Þórðarson þingmaður Sjálfstæðisflokks var einnig sakaður um að hafa brotið gegn ákvæðinu, til dæmis þegar hann tilkynnti opinberlega árið 2019 um stuðning Íslands við leiðtoga stjórnarandstöðunnar í Venesúela án þess að ráðfæra sig við nefndina.
Kveikur afhjúpaði svo fyrir ári síðan að í embættistíð Guðlaugs í utanríkisráðuneytinu árið 2017, hafi verið gerðar viðbætur við varnarsamning Íslands og Bandaríkjanna án þess að þær hafi farið fyrir nefndina. Guðlaugur bar þá við minnisleysi en tók þó fyrir að hafa ætlað sér að leyna þingi eða þjóð nokkru.
„Ef sérfræðingur ráðuneytisins hefði talið eðlilegt að það væri farið með þetta inn í utanríkismálanefnd eða þingið þá hefðum við að sjálfsögðu gert það. En ég man ekki eftir þessu sérstaka máli.“
Dæmin sem eru talin upp hér að ofan voru öll þess eðlis að málin fóru hvorki fyrir nefndina né þingið. Þjóðaratkvæðagreiðslan er þó lögð til með þingsályktunartillögu sem nú þegar er komin fyrir þingið og fer svo milli umræðna til nefndarinnar. Þar með fær nefndin að taka málið fyrir en eftir stendur spurningin um það hvort ríkisstjórninni hafi borið að leggja málið til nefndarinnar áður en þingsályktunartillagan var lögð fram. Eiríkur Tómasson taldi að ákvæðið yrði ekki túlkað svo rúmt hvað varðar stuðning við innrásarstríð Bandaríkjanna.
En er um meiri háttar utanríkismál að ræða? Halldór Ásgrímsson, þáverandi utanríkisráðherra, taldi það ekki meiri háttar utanríkismál að lýsa yfir stuðningi við innrás Bandaríkjanna í Írak árið 2003. Gunnar Bragi, þáverandi utanríkisráðherra, taldi það ekki meiri háttar utanríkismál að senda bréf til ESB um að Ísland ætti ekki lengur að teljast umsóknarríki. Er það þá meiri háttar utanríkismál að spyrja þjóðina hvort hún vilji halda viðræðunum áfram?
Birgir Ármannsson taldi bréf Gunnars ekki fela í sér nýja stefnumótun heldur bara ítrekun á stefnumörkun þáverandi ríkisstjórnar sem þegar væri þekkt. Á það sama þá ekki við um ríkisstjórn sem er með þjóðaratkvæðagreiðslu um áframhaldandi aðildarviðræður í stjórnarsáttmála sínum?
Síðan má loks velta fyrir sér orðum Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur utanríkisráðherra á Alþingi í gær, en þar hélt hún því fram að þjóðaratkvæðagreiðslan væri í raun innanríkismál, en þá má samtímis velta því fyrir sér hvers vegna utanríkisráðherra leggur tillöguna fram.
Tilvitnað ákvæði er umdeilt og skoðanir á því skiptar. Líklega eiga orð Bjargar Thorarensen frá árinu 2011 enn við rök að styðjast, að framkvæmdin ráðist af vilja utanríkisráðherra hverju sinni og eins og dæmin sýna þá hafa utanríkisráðherrar ekki alltaf verið á sama máli og nefndarmenn um hvaða utanríkismál teljast meiri háttar eða ekki.
