Heimsókn Úrsulu von der Leyen, forseta framkvæmdastjórnar ESB, til Íslands á dögunum var ýmsum stjórnmálamönnum og öðrum tilefni til að álykta að til stæði að lauma Íslandi inn í sambandið bakdyramegin og plata þjóðina til aðildar að sambandinu. Þetta gefur tilefni til að rifja upp nokkur almenn atriði um hvernig aðildarferlið að ESB gengur fyrir sig.
Ferlið er í grófum dráttum tvenns konar. Annars vegar ferlið eins og það horfir við ESB og hins vegar ferlið innanlands á Íslandi, sem er fullvalda ríki sem ræður sjálft hvort það gengur í ESB. Hið fyrra lýtur ESB reglum sem Íslendingar hafa ekkert um að segja en hið síðara íslenskum reglum, en um þær hefur ESB ekkert að segja. Skoðum þetta mál aðeins nánar.
Í 49. gr. sáttmálans um ESB er fjallað um inntöku nýrra ríkja í sambandið. Þar kemur fram að sérhvert Evrópuríki, sem virðir þau gildi sem um getur í 2. gr. sáttmálans, geti sótt um aðild að sambandinu. Þessi skilyrði í 2. gr. snúa að virðingu fyrir mannlegri reisn, frelsi, lýðræði, jafnrétti, réttarríkinu og mannréttindum.
Þegar horft er á málið frá sjónarhóli ESB er framkvæmd 49. gr. í þremur áföngum. Hið fyrsta varðar móttöku umsóknar og fyrstu stig meðferðar hennar. Á því stigi er metið hvort ríki uppfyllir skilyrði til að geta fengið stöðu sem „Candidate State“ eins og það er nefnt á ensku. Um þessa stöðu hefur verið notað íslenska orðið „umsóknarríki“, sem í raun þýðir að eftir fyrstu skoðun á umsókn er niðurstaðan sú að ríki fullnægir skilyrðum til að vera mögulegt aðildarríki (aðildarkandidat, ef svo má segja). Ef ríki fær þessa stöðu „umsóknarríkis“ tekur við aðlögun að rétti sambandsins og viðræður milli ESB og viðkomandi ríkis um skilmála aðildar sem, ef vel gengur, lýkur með aðildarsamningi undirrituðum af báðum aðilum. Þá tekur við þriðja stigið sem er inntaka eða innganga umsóknarríkis í sambandið. Á þessu stigi er talað um „inngönguríki“ (e. acceding country / state).
Nánar felst í fyrsta stiginu að ríki sem æskir aðildar sendir umsókn til ráðherraráðs ESB (Council of Ministers) sem felur framkvæmdastjórn ESB að meta hvort ríki uppfylli skilyrði til að verða „umsóknarríki“. Mat framkvæmdastjórnarinnar lýtur að því hvort svonefnd Kaupmannahafnarviðmið fyrir aðild séu uppfyllt og þar með hvort ríki fær stöðu „umsóknarríkis“. Þessi skilyrði eru af fernum toga, þ.e. í fyrsta lagi hvort ríki búi við stöðugt lýðræðislegt stjórnkerfi, í öðru lagi að mannréttindi séu virt, í þriðja lagi hvort ríki búi við virkt markaðshagkerfi og í fjórða lagi hvort það hefur getu til að taka upp og framfylgja regluverki ESB (acquis communautaire). Ef skilyrði þessi eru talin uppfyllt tekur ráðherraráðið ákvörðun um hvort veita skuli ríki stöðu „umsóknarríkis“. Það gerir ráðið með samhljóða ákvörðun ráðherra allra aðildarríkjanna. Þegar þetta liggur fyrir er ríki orðið „umsóknarríki“ og aðildarviðræður og aðlögun að regluverki ESB getur hafist.
Ef vel gengur enda þessar viðræður með samningi um inngöngu en sá samningur mælir nánar fyrir um þá skilmála inngöngu sem umsóknarríkið og ESB hafa komið sér saman um. Þegar slíkur samningur hefur verið undirritaður er viðkomandi ríki orðið það sem nefna má „inngönguríki“ (Acceding State), sem fyrr segir, sem þýðir að gert er ráð fyrir að það verði fullur aðili að sambandinu á tilteknum degi. Frá sjónarhóli ESB þarf slíkur samningur samþykki allra fulltrúa í ráðherraráðinu og meirihluta þingmanna á Evrópuþinginu (sem kosnir eru beinni kosningu í öllum aðildarríkjunum). Loks þarf að samþykkja inngönguna í þjóðþingum allra aðildarríkja ESB.
ESB hefur engar reglur sem segja hvernig ríki taka ákvörðun um að sækja um aðild. Kannski er aðkoma þings í viðkomandi ríki nauðsynleg til að sækja um, svo sem með löggjöf til að heimila umsókn eða eftir atvikum ályktanir þings (þingsályktun) til að treysta lýðræðislegt umboð ríkisstjórnar sem vill fara í slíkan leiðangur. Annars staðar er kannski nægilegt að ráðherra, venjulega utanríkisráðherra (ríkisstjórn), skrifi bara bréf og sæki um í samræmi við þá stefnu sem flokkar sem að henni standa hafa boðað í kosningum.
Þetta fer sem sagt alfarið eftir reglum sem gilda í viðkomandi ríki eða hefðum og venjum sem þar hafa mótast um samskipti viðkomandi ríkis við önnur ríki eða ríkjasamtök. Sama á við um val á þeim sem koma fram fyrir hönd viðkomandi ríkis í aðildarviðræðum, sem og um undirritun aðildarsamnings ef til kemur. Loks er það ákvörðun viðkomandi ríkis hvort og hvernig staðið er að stjórnarskrárbreytingum ef stjórnskipunarreglur ríkis krefjast þess, sem og hvort haldin er þjóðaratkvæðagreiðsla um samning eða ekki. Evrópusambandið hefur engar reglur sem binda hendur ríkja um meðferð slíkra mála heimafyrir. Það treystir því að þeir sem koma fram fyrir hönd ríkis hafi til þess stjórnskipulegt eða pólitískt umboð og hafi heimildir til að undirrita samninga sem gerðir eru.
Í 21. gr. íslensku stjórnarskrárinnar kemur fram að forseti lýðveldisins geri samninga við önnur ríki. Þó geti hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til. Ber þess að geta samningur um aðild Íslands að ESB yrði ekki bara samningur við sambandið sem slíkt heldur um leið hvert og eitt aðildarríki þess.
Hafa má langt mál um þetta ákvæði en til að flækja ekki um of þennan stutta pistil eru þrjú atriði, sem þarf að hafa í huga. Í fyrsta lagi að ráðherra framkvæmir þetta vald forseta og ber á því pólitíska ábyrgð, venjulega utanríkisráðherra. Í öðru lagi gef ég mér að aðildarsamningur sé þess eðlis að aðkoma Alþingis sé nauðsynleg til að gera þær lagabreytingar í tilefni af aðildarsamningi sem rúmast innan stjórnarskrárinnar til að honum verði komið til framkvæmda. Í þriðja lagi, sem ekki leiðir beint af þessu ákvæði, þarf að breyta stjórnarskrá til að rúma það framsal valdheimilda ríkisins til ESB sem aðild krefst.
Þegar Ísland sótti um 2009 var það gert á grundvelli þingsályktunartillögu þar sem ríkisstjórn (utanríkisráðherra) var falið það verkefni til að sækja um. Umsóknin fór til ráðherraráðsins sem síðan fól framkvæmdastjórninni að meta hvort Kaupmannahafnarviðmiðin væru uppfyllt. Þetta gekk nokkuð greiðlega fyrir sig því ekki voru uppi neinar efasemdir um stöðugt lýðræðislegt stjórnarfar á Íslandi og að vernd mannréttinda væri í góðu horfi, meðal annars með aðild að mannréttindasáttmála Evrópu. Þá voru ekki efasemdir um að Ísland byggi við nægilega virkt markaðshagkerfi, sem og hefði getu til að taka upp og framfylgja regluverki ESB (acquis communautaire), enda höfðu Íslendingar gert það að stærstum hluta á grundvelli EES-samningsins hvort sem er. Má jafnvel orða það svo að Íslendingar höfðu á árinu 2009 í um tvo áratugi verið með annan fótinn í ESB. Sem sagt, Ísland fékk stöðu „umsóknarríkis“ (Candidate State) 17. júní 2010.
Þá brá svo við þegar aðlögun og aðildarviðræður voru komnar nokkuð áleiðis að ný ríkisstjórn komst til valda sem hugnaðist ekki að halda viðræðunum áfram. Skrifaði þáverandi utanríkisráðherra bréf til ESB og tilkynnti að hann og ríkisstjórnin sem hann átti sæti í vildi ekki halda viðræðunum áfram. Þetta gerði ráðherrann (ríkisstjórnin) án þess að afla sér þingsályktunar frá Alþingi til að bakka þessa ákvörðun sína uppi. Hvað sem því líður virðist sem ráðamenn í ESB hafi skilið bréfið þannig að ríkisstjórnin vildi ekki vera „umsóknarríki“ (Candidate State), en ekki þannig að umsóknin sem slík væri dregin til baka. Hér hefur því mögulega orðið einhver misskilningur milli ráðherrans (eða ríkisstjórnar) á þessum tím annars vegar og ESB hins vegar um hvernig túlka bæri þessi bréfaskipti, þ.e. nánar tiltekið hvort ráðherrann vildi draga umsóknin til baka alfarið eða bara hætta (eða fresta) viðræðum sem „umsóknarríki“.
Ekki ætla ég að taka afstöðu til þess hvað rétt er og rangt í þessu, en vil leyfa mér að segja hér að líklega skiptir þessi ætlaði misskilningur litlu máli. Ástæðan er sú að ef það var rétt mat ráðherrans á sínum tíma, og þeirra lögspekinga sem hann hafði sér til ráðgjafar, að hann gæti stöðvað viðræðurnar með bréfi til ESB án þess að afla þingsályktunartillögu til að bakka þá ákvörðun uppi, þá er það nærtæk ályktun að núverandi utanríkisráðherra geti óskað eftir því að viðræðurnar hefjist að nýju án þessa að endurnýja hina fyrri þingsályktunartillögu sem lá til grundvallar aðildarviðræðum á sínum tíma. Á sama hátt ef ESB telur skilyrði til að halda viðræðum við Ísland áfram sem umsóknarríki er það varla á valdi Íslendinga að segja sambandinu til um hvernig það á að túlka sínar eigin reglur að þessu leyti. Með öðrum orðum ef ESB er tilbúið að til halda viðræðum áfram við Ísland sem „umsóknarríki“ þaðan sem frá var horfið og núverandi ríkisstjórn Íslands er til í það (og utanríkismálanefnd þingins er upplýst) þá verður ekki séð að það geti verið eitthvað rangt við það frá þjóðréttarlegu sjónarmiði. Það væri auk þess haganlegt fyrir alla aðila að þurfa ekki að endurtaka það sem þegar hefur verið gert ef það getur staðið lítt eða óbreytt. Þó er ekkert því til fyrirstöðu að halda áfram pólitískum ágreiningi um hvort og hvernig rétt sé að standa að því að óska eftir að hefja viðræður að nýju.
Að lokum skal nefnt að enn minna máli skiptir þetta þegar til þess er litið að ríkisstjórnin hefur boðað að haldin verði þjóðaratkvæðagreiðsla á árinu 2027 um hvort halda eigi áfram viðræðum við ESB um aðild Íslands (nú eða bara sækja um aftur ef svo ber undir). Ef þjóðin er til í það verður lýðræðislegt umboð ríkisstjórnar til að halda viðræðum áfram varla skýrara. Þá hefur ríkisstjórnin einnig lýst því að boðað verði aftur til þjóðaratkvæðagreiðslu um aðildarsamning ef til þess kemur að hann verði kláraður. Loks er það svo að til að hægt sé að ganga í ESB þarf að breyta íslensku stjórnarskránni og setja í hana ákvæði sem rúmar það framsal valdheimilda ríkisins til sambandsins sem af aðild leiðir. Þá eiga við ákvæði í 79. gr. stjórnarskrárinnar sem þýðir að slík breyting á stjórnarskrá getur ekki tekið gildi fyrr en hún hefur verið samþykkt á tveimur þingum með kosningum til Alþingis á milli. Auðvitað koma til greina mismunandi útfærslur á þessu í framkvæmd svo ekki þurfi að boða kjósendur á kjörfund oftar en nauðsynlegt er. Í öllu falli verður aldrei komist hjá Alþingiskosningum áður en breyting á stjórnarskrá getur tekið gildi og aðild að ESB verði þar með möguleg.
Af framangreindu má ráða að leiðin inn í ESB er alltaf um aðaldyrnar og aldrei án þess að þjóðin sé höfð með í ráðum.
Höfundur er prófessor við lagadeild HA og doktor í þjóðarétti.
