Hæstiréttur kvað upp dóm 23. september sl. (mál nr. 50/2025) um skaðabótaábyrgð íslenska ríkisins vegna ófullnægjandi innleiðingar EES-reglna. Dómurinn varpar meðal annars ljósi á sérstakt eðli EES-samningsins sem þjóðréttarsamnings. Má vel orða það svo að hann sýni glöggt það sem margir hafa löngum haldið fram, að Ísland er með annan fótinn í ESB.
Málið sneri að rétti íslensks læknis, sem hafði starfað í Danmörku áður en hún fluttist aftur til Íslands, til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði. Samkvæmt íslenskum lögum var við útreikning greiðslna ekki tekið tillit til starfstíma og launa hennar í Danmörku eins og EES-reglur gerðu ráð fyrir og fékk hún því aðeins lágmarksgreiðslur. Þær voru talsvert lægri en það sem hún átti rétt til.
Í fyrra máli milli sömu aðila, frá 2024, hafði Hæstiréttur komist að þeirri niðurstöðu að íslensku reglurnar væru ekki í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum og ekki væri unnt að ná slíku samræmi með skýringu íslenskra laga. Í þessari umferð var því lagt fyrir dóminn hvort þessi ófullnægjandi innleiðing fæli í sér svo alvarlegt brot að ríkið væri skaðabótaskylt gagnvart konunni.
Réttindi samkvæmt EES-rétti
Konan hafði starfað sem læknir í Danmörku frá 2015 til 2019 en fluttist síðan til Íslands. Hún fæddi barn í mars 2020 og sótti um fæðingarorlof. Þar sem hún hafði ekki verið á íslenskum vinnumarkaði á viðmiðunartímabilinu fékk hún aðeins lágmarksgreiðslur.
Í fyrra máli hennar var leitað álits EFTA-dómstólsins. Í máli E-5/21 kom fram að samkvæmt 21. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, túlkaðri með hliðsjón af 29. gr. EES-samningsins, skyldi við útreikning taka mið af tekjum einstaklings með sambærilega starfsreynslu og hæfni í sambærilegu starfi í því ríki þar sem bóta var leitað.
Hæstiréttur komst því að þeirri niðurstöðu að íslensku lögin væru ekki í samræmi við skuldbindingar Íslands og ekki væri unnt að túlka þau til samræmis við EES-rétt, enda færi skýrt orðalag laganna gegn ákvæði reglugerðarinnar. Málið sem hér um ræðir var því reist á því að með þessari vanrækslu hefði íslenska ríkið valdið konunni tjóni sem hún ætti rétt á að fá bætt.
Skaðabótaábyrgð vegna brota á EES
Skaðabótaábyrgð ríkisins vegna brota á EES-rétti á sér stoð í þeirri skyldu samningsaðila að gera allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að skuldbindingum samkvæmt samningnum sé fullnægt. Reglan var mótuð í ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins frá 1998 í máli E-9/97, Erla María Sveinbjörnsdóttir. Þar var staðfest að ríki gætu orðið skaðabótaskyld gagnvart einstaklingum vegna tjóns sem hlytist af rangri eða ófullnægjandi innleiðingu EES-reglna.
Þrjú skilyrði þurfa einkum að vera uppfyllt: EES-reglan þarf að veita einstaklingi réttindi og þau þurfa að vera nægilega skýr, brot ríkisins þarf að vera nægilega alvarlegt og orsakasamband þarf að vera milli brotsins og tjónsins.
Hvenær er brotið nægilega alvarlegt?
Við mat á alvarleika brots er litið til allra aðstæðna. Meðal annars skiptir máli hversu skýr EES-reglan sé, hversu mikið svigrúm ríkið hafi við innleiðingu, hvort afsakanlegur misskilningur hafi verið fyrir hendi og hvaða áhrif dómaframkvæmd og afstaða Eftirlitsstofnunar EFTA kunni að hafa haft til að skýra frekar réttarstöðuna.
Hæstiréttur taldi að upphaflega hefði verið erfitt fyrir löggjafann að átta sig á ósamræminu. Þegar lög nr. 136/2011 hafi verið sett hafði ekki legið fyrir skýr dómaframkvæmd um hvernig reglunum skyldi beitt við þessar aðstæður. Aðgerðaleysi ríkisins hafi því upphaflega verið afsakanlegt.
Staðan hafi aftur á móti breyst með dómi Evrópudómstólsins í máli C-257/10, Bergström, frá 15. desember 2011. Það mál varðaði ekki EES-samninginn heldur samning ESB og Sviss, en niðurstaðan varðaði sambærilega réttarstöðu og varð mikilvæg við mat á túlkun reglna um réttindi farandlaunþega.
Þetta skýrði réttarstöðuna verulega. Hæstiréttur taldi því að frá þessum tíma hefði íslenska ríkið haft nægan tíma til að bregðast við. Þegar konan varð fyrir tjóni árið 2020 hafi verið liðin um níu ár frá Bergström-dómnum, en íslensku lögunum hafi aftur á móti ekki verið breytt fyrr en 2025.
Hæstiréttur taldi þetta langvarandi aðgerðaleysi, í ljósi þess að um grundvallarrétt sem varðaði frjálsa för launþega væri að ræða og væri brotið nægilega alvarlegt. Þar sem einnig væri orsakasamband milli vanrækslu ríkisins og tjóns konunnar var ríkinu gert að greiða henni skaðabætur.
Mikilvægur og áhugaverður dómur
Tvennt er sérstaklega ástæða til að nefna. Í fyrsta lagi er það vægi dóma Evrópudómstólsins í rökstuðningi Hæstaréttar. Ísland er ekki aðili að ESB og Evrópudómstóllinn hefur almennt ekki lögsögu hér á landi. Samkvæmt EES-samningnum ber hins vegar að taka mið af dómaframkvæmd hans við skýringu EES-reglna, meðal annars með hliðsjón af markmiðinu um einsleitni EES-réttar og ESB-réttar. Þannig getur dómur Evrópudómstólsins haft verulega þýðingu við mat íslenskra dómstóla á því hvað EES-skuldbindingar Íslands fela í sér.
Hitt atriðið tengist bókun 35 við EES-samninginn. Henni er ætlað að tryggja að EES-reglur sem hafa verið innleiddar í íslenskan rétt njóti forgangs gagnvart öðrum innlendum reglum sem kunna að rekast á þær. Á það við hvort heldur hin innlenda regla er yngri eða eldri en EES-reglan.
Í þessu máli var vandinn sá að Alþingi hafði sett innlenda reglu sem var ósamrýmanleg EES-rétti. Í fyrra málinu komst Hæstiréttur að því að ekki væri hægt að leysa úr þessum árekstri með lögskýringu, þar sem orðalag íslensku laganna væri skýrt og ótvírætt.
Dómurinn sýnir því sambandið milli innleiðingar EES-reglna, bókunar 35 og skaðabótaábyrgðar ríkisins. Ef löggjafinn vanrækir alvarlega að tryggja skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum fullnustu og einstaklingur verður fyrir tjóni af þeim sökum getur ríkið orðið skaðabótaskylt.
Í Guðsgjafaþulu Halldórs Laxness hefur Egill D. Grímsson, sendimaður Íslands Bánka, eftir síldargróssernum Íslandsbersa.
„Veistu ekki að reikníngar eru tilbúningur? Það á aldrei að borga reikníng, að minstakosti ekki nema eftir hæstaréttardómi.“
Nú liggur sá dómur fyrir.
Höfundur er lögmaður hjá Thales lögfræðiþjónustu og fyrrv. dómari við mannréttindasdómstól Evrópu.
