Frá því að Páll Gunnar Pálsson tók við sem forstjóri Samkeppniseftirlitsins í júní 2005 hefur mikið vatn runnið til sjávar. Þá kannski helst eitt stykki efnahagshrun sem olli flóði flókinna verkefna fyrir stofnunina sem enn sér ekki fyrir endann á. Á bak við tjöldin er Páll Gunnar einn valdamesti maðurinn í íslensku viðskiptalífi og nýtur lítillar hylli meðal stjórnenda þeirra fyrirtækja sem Samkeppniseftirlitið hefur þurft að slá á fingurna á. „Nei. ég er ekki mjög vinsæll og ég væri að gera eitthvað annað ef ég hefði áhyggjur af því,“ segir Páll meðal annars í viðtali við Bjartmar Odd Þey Alexandersson, sem settist niður með forstjóranum og ræddi við hann um stöðu mála. Þess ber að geta að myndbandsupptaka af viðtalinu verður aðgengileg á DV.is á næstu dögum.
Hver eru stærstu málin sem Samkeppniseftirlitið er að vinna í?
„Samkeppniseftirlitið er að fást við allt sem snýr að samkeppni og aðferðum til að koma á heilbrigðri samkeppni í íslensku samfélagi. Við erum að passa upp á að menn séu ekki að brjóta þessar reglur sem gilda, eins og bann við ólögmætu samráði og misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Samkeppniseftirlitið fylgist með samþjöppun á markaði, við erum að passa upp á að það verði ekki hér samruni sem skaðar hagsmuni almennings, til dæmis hækki verð og svo framvegis. Svo erum við líka að horfa á stjórnvöld og reyna að fá þau til liðs við okkur, því stjórnvöld eru með ýmsum hætti þátttakendur í íslensku atvinnulífi og þurfa að róa í sömu átt. Við erum að tala fyrir samkeppnistækjum og samkeppnishagsmunum inni í stjórnkerfinu,“ segir forstjórinn.
Að hans sögn eru samrunamálin þau viðamestu hjá stofnuninni og hafa verið það síðustu tvö árin. „Við erum búin að skoða mjög flókinn, oft á tíðum, samruna og þá fyrst og fremst af stærri gerðinni á mjög mikilvægum mörkuðum. Við höfum verið að skoða fjölmiðlamarkaðinn, fjarskiptamarkaðinn, dagvörumarkaðinn oftar en einu sinni og eldsneytismarkaðinn. Þarna er ég að telja upp alla mikilvægustu markaðina fyrir neytendur og það er mikilvægt að þarna verði ekki einhver slys, sem fela í sér að markaðirnir breytist og neytendur sitji eftir með sárt ennið,“ segir Páll.
En sem neytandi sjálfur, er Ísland nógu stórt fyrir alvöru samkeppni?
„Já, alveg klárlega. Ef við gefumst upp á þeirri hugsun þá er það sama dag og við ákveðum að fara héðan öll og slökkva ljósin á eftir okkur. Ef lífskjör hér versna vegna þess að það eru bara stórir aðilar með einokun á öllum mörkuðum þá fer fólk einfaldlega í burtu,“ segir Páll en bætir við að það segi sig sjálft að það sé erfiðara að tryggja heilbrigða samkeppni á litlum markaði.
Að hans sögn er rauði þráðurinn í þeim málum sem Samkeppniseftirlitið glímir við samspilið milli stærðarhagkvæmni og heilbrigðrar samkeppni. „Í litlu samfélagi verðum við að hitta á þetta samspil. Stærðarhagkvæmni er góð svo fremi að hún skaði ekki samkeppnina, vegna þess að ef svo fer þá njótum við, sem búum hérna, ekki ábatans af stærðarhagkvæminni. Það er samkeppnin sem tryggir að stærðarhagkvæmin sem við náum að búa til skili sér til neytenda en verði ekki eftir í fyrirtækjunum og renni í vasa eigendanna.“
Tökum tryggingamarkaðinn sem dæmi. Þar erum við að sjá hækkun á iðgjöldum langt umfram verðbólgu og fyrirtækin skila methagnaði til hluthafa. Er þetta heilbrigður markaður í samanburði við nágrannalönd okkar?
„Á meðan markaðir eru lokaðir og erfitt að komast inn á þá þá getur það orðið staðan. Ég ætla ekki sérstaklega að beina augunum að tryggingamarkaðinum en hann er klárlega dæmi um markað þar sem á sumum sviðum er ekki mikil samkeppni á milli fárra stórra innlendra aðila. Það á við marga aðra markaði. Til lengri tíma er stóra verkefnið að opna þessa markaði og það er ýmislegt jákvætt að gerast í því,“ segir Páll.
Hann nefnir sem dæmi að tækniþróun sé að verða til þess markaðir opnist smám saman og auðveldara verði að komast inn á þá. „Netverslun skiptir máli og svo má nefna fjártæknifyrirtækin sem menn eru að tala um að geti haft í för með sér breytingar á íslenskum fjármálamarkaði. Það er ýmislegt jákvætt sem við vonandi náum að nýta okkur, einmitt til að opna markaði hér og fjölga valkostunum. Það minnkar hættuna á að fáir stórir aðilar sitji einir að kökunni og það verði til það sem heitir í samkeppnisrétti þegjandi samhæfing á milli þeirra. Að þeir þurfi ekki að standa í samráði því samkeppnin sé of þægileg. Verkefnin til lengri tíma eru að opna markaði en til skemmri tíma að fást við þau vandamál sem koma upp í þessu litla umhverfi,“ segir Páll.
Mundirðu horfa til löggjafans varðandi það að opna landið betur fyrir erlenda samkeppni, og fyrir erlenda markaði?
„Það er einfaldlega stórt verkefni fyrir íslensk stjórnvöld að búa svo um hnútana að þetta geti orðið. Stjórnvöld eru alls ekki saklaus af því að búa til hindranir. Reglur búa oft til hindranir þó að ásetningurinn sé góður, það er verið að tryggja öryggi og alls konar aðra almannahagsmuni en í leiðinni er verið að gera erfiðara fyrir fyrirtæki að komast inn á markaðinn. Það þarf að passa upp á að stjórnvöld vinni með okkur í fækka slíkum hindrunum, reglubyrði og öðru slíku og svo líka beinum hindrunum eins og tollum og girðingum sem eru reistar til að vernda innlendar atvinnugreinar. Venjulega er það þannig að enginn græðir á því,“ segir Páll.
Hann er meðvitaður um að slíkar aðgerðir geti verið sársaukafullar til skemmri tíma en til lengri tíma segir forstjórinn að slíkar aðgerðir verði til þess að innlenda starfsemin styrkist. Hann bendir á grænmetismarkaðinn sem dæmi. „Þar voru miklar aðgangshindranir en í kjölfar samráðsmáls sem var leyst úr af hendi samkeppnisyfirvalda þá ákváðu stjórnvöld að opna þennan markað fyrir erlendri samkeppni. Yfirvöld fóru í ákveðnar stuðningsaðgerðir við innlendu framleiðsluna, sem voru ekki aðgangshindrandi. Þetta var ábyggilega erfitt til að byrja með en það græddu allir á þessu á endanum. Framleiðendur þurftu að finna nýjar og betri aðferðir og þeir þurftu að standa sig betur. Neytendurnir fengu betri og ódýrari vöru. Allir græddu, þar á meðal innlenda framleiðslan, innlendu atvinnurekendurnir,“ segir Páll.
Talandi um matvæli. Nú er einn stærsti matvælaframleiðandi landsins undanþeginn samkeppnislögum. Þekkist þetta erlendis eða erum við að finna upp hjólið?
„Löggjafinn getur ákveðið að fara aðra leið en leið samkeppninnar. Það var gert í mjólkuriðnaði, þar sem sá markaður var undanþegin ákvæðum samkeppnislaga að hluta til, það er banni við ólögmætu samráði og síðan samrunareglunum. Lögin voru sett árið 2004 og upp úr því var heilmikil samþjöppun á markaðinum. Það varð til mjög stór aðili og við höfum alveg frá því að þetta var gert varað við þessu. Við höfum ekki getað séð að það yrði einhver ávinningur af þessu, á meðan þeir sem tóku þessar ákvarðanir, ábyggilega með góðum vilja, töldu að þetta væri spurning um almannahagsmuni. Frá sjónarhóli samkeppninnar þá var þetta ekki góð leið, einfaldlega vegna þess að þarna var kröftum samkeppninnar ýtt til hliðar.“ Páll bendir enn fremur á að þegar nýir aðilar hafa, oft með mikilli fyrirhöfn, komið inn á mjólkurmarkaðinn þá hafi það verið til hagsbóta fyrir neytendur sem og bændur.
„Samkeppni í mjólkuriðnaði vinnur ekki bara með neytendum heldur með bændunum líka. Þótt bændurnir eigi, í orði kveðnu að minnsta kosti, Mjólkursamsölurnar, þá njóta þeir samkeppninnar þegar hún verður til,“ segir Páll.
Hann segir það beinlínis hlutverk Samkeppniseftirlitsins að gagnrýna og beita sér kröftuglega gegn pólitískum ákvörðunum sem hamli samkeppni. „Við teljum að þarna hafi ekki verið farin rétt leið. Einföldu rökin fyrir þessari ákvörðun voru þau að það þyrfti að búa íslenskan markað undir erlenda samkeppni. Í okkar huga, ef við notum handboltalíkingu, þá er ekki skynsamlegt ef þú ætlar að standa þig vel á erlendum stórmótum að sameina allar handboltadeildir íslenskra íþróttafélaga og búa til eitt öflug lið. Þá hættirðu að kunna að keppa og þá ertu síður líklegur til að standa þig vel í erlendri samkeppni,“ segir Páll.
Á dögunum lauk máli þar sem MS var dæmt til að greiða 440 milljóna króna sekt. Hverju skilar svona stjórnvaldssekt á fyrirtæki í einokunarstöðu?
„Dómurinn sem þú vísar til er héraðsdómur þannig að það mál á eflaust eftir að fara lengra og við sjáum hvernig því vindur fram. Héraðsdómur staðfesti þessa niðurstöðu okkar og þú spyrð hvort eitthvert gagn sé af þessu? Svarið er já. Einfaldlega vegna þess að hér eins og víðast hvar annars staðar þá hefur það orðið niðurstaðan að þó að sú leið sé kannski ekki fullkomin þá er það skilvirkasta leiðin sem menn þekkja, að beita fyrirtæki í svona málum stjórnvaldssektum. Það er vegna þess að þessar sektir skapa varnaðaráhrif, að minnsta kosti ef sektirnar eru nægilega háar, og í svona málum þá auðvitað skýrist staðan. Fyrirtæki vita að þarna er kominn þröskuldur sem þau mega ekki stíga yfir hafi þau ekki vitað það áður og það skýrist líka ýmislegt fyrir keppinautunum og þeim sem vilja koma inn á markaðinn. Þeir sjá að þarna sé einhver á verðinum og það er einhver að passa upp á að reglurnar séu ekki brotnar og þar með er líklegra að þeir vilji koma inn á markaðinn. Svarið er því ótvírætt já, auðvitað skiptir það máli.“
Forstjóri fyrirtækisins, Ari Edwald, hefur látið hafa eftir sér að þessi sekt myndi lenda á neytendum. Hvað finnst þér um það?
„Þetta er mjög óheppilegt sjónarhorn. Það er vont ef menn líta svo á að menn geti bara velt þessu yfir í verðlagið. Ef samkeppnin er mjög lítil, jafnvel einokunarstaða, þá getur þetta orðið staðan. Aðgerðir samkeppnisyfirvalda miða að því að búa til umhverfi þar sem aðrir koma inn á markaðinn og búa til samkeppni þannig að fyrirtæki geta ekki gert þetta síðar. Búa til umhverfi þar sem heilbrigð samkeppni ríkir og þegar fyrirtæki í slíku umhverfi verða fyrir samkeppnislagabrotum og stjórnvaldsbrotum þá munu þau ekki geta velt sektum út í verðlagið því það ríkir samkeppni. Það er auðvitað markmiðið með þessu öllu saman,“ segir Páll.
Hann segist ekki geta fullyrt að það takist í öllum málum, að minnsta kosti ekki strax en til lengri tíma þá er hann viss um þetta valdi varnaðaráhrifum og smám saman skapist betra samkeppnisumhverfi. „Við sjáum það, sem betur fer, á mjög mörgum mörkuðum að það hefur orðið raunin. Við erum með frumkvöðla og öflugt fólk sem hefur séð tækifæri og með ærinni fyrirhöfn þröngvað sér inn á markaði eins og lyfjamarkað, dagvöru, flug, fjarskipti, mjólk og svo gætum við haldið áfram að telja. Þetta fólk hefur rekið sig á hindranir, látið okkur vita, kvartað og þar með hafa samkeppnisyfirvöld fengið tækifæri til þess að skoða málið ofan í kjölinn og það hafa orðið breytingar í framhaldinu. Smátt og smátt er þetta að færast í rétta átt,“ segir Páll.
Frumkvöðlar hafa kvartað yfir því að þegar þeir koma til ykkar þá sé of mikið að gera hjá ykkur, að þið séuð of lítil stofnun og að þið hafið ekki réttu reglugerðirnar til þess að vinna hratt í málunum. Vantar fjármagn inn í Samkeppniseftirlitið?
„Þetta er langversta gagnrýnin sem við verðum fyrir vegna þess að við höfum svo mikinn skilning á henni. Það er augljóst að einstaklingar og lítil fyrirtæki sem hafa lagt fjármuni og skuldsett sig til þess að komast inn á markaði, verða fyrir hindrunum og vilja auðvitað fá úrlausn eins og skot. Því miður, og það er ekki séríslenskt, að þetta eru erfið mál í rannsókn. Gagnaöflun getur oft verið torsótt og vinnsla málanna. Það eru eðlilega settar miklar kröfur um málsmeðferð þannig að þetta einfaldlega tekur tíma,“ segir Páll. Hann segist harma að Samkeppniseftirlitið sé ekki alltaf í stöðu til þess að koma fyrirtækjum, sem verið er að brjóta á, til bjargar en stofnunin reyni að nýta málin til þess að það verði til almannaheillar til framtíðar.
„Eitt af því sem skiptir heilmiklu máli í þessu er að í Evrópu hafa menn verið að reyna að bæta möguleikann á að sækja skaðabætur í kjölfar samkeppnislagabrota. Það er eitthvað sem stjórnvöld hér þurfa að kippa í liðinn, við höfum ekki tileinkað okkur þetta hér eins og önnur Evrópuríki. Við erum aftarlega á merinni,“ segir Páll.
Hann segir að íslensk stjórnvöld eigi eftir að innleiða nýjar reglur sem auðvelda fyrirtækjum að sækja skaðabætur. Slíkar reglur voru innleiddar í Evrópusambandslöndunum fyrir nokkrum árum og að við þurfum að bregðast við með sama hætti. „Þetta er ekki komið í gegnum kerfið hjá okkur, því miður. Partur af þessari töf er að þessi innleiðing gengur hægt hjá okkur og svo getur verið að einhverjum tæknilegum spurningum sé ósvarað. En þetta horfir allt til betri vegar.“
Páll ítrekar að hann hafi fullan skilning á því þegar fyrirtæki kvarta yfir Samkeppniseftirlitinu og finnst stofnunin svifasein. „Á því eru skýringar, bæði þessar að þetta eru flókin mál og svo líka hitt að við erum ekkert rosalega mörg. Sérstaklega þegar það er mikið af samrunamálum, sem við verðum að taka fram fyrir því þau eru rekin á lögbundnum frestum, þá erum við að ýta öðrum málum til hliðar og það hefur því miður verið þannig undanfarin misseri að við höfum þurft að forgangsraða og ekki tekið upp mál sem kvartendur hafa verið að hrópa á okkur að taka upp. Þannig höfum við verið að taka sársaukann strax í byrjun, að segja nei, við getum ekki tekið þetta upp frekar en að opna málið og vera alltof lengi að því.“
Hann segir að umgjörðin sem Samkeppniseftirlitinu sé búin sé ekki góð. „Ef við lítum á okkur sem spítala atvinnulífsins þá erum við endalaust að loka sjúkradeildum, ekki bara á sumrin, sem er ekki gott. Það sem gerist þá er að fyrirtæki hætta að leita til okkar vegna þess að þau eru hætt að trúa að við tökum málin upp. Það er afleit staða,“ segir Páll. Aðspurður segist hann ekki halda að fyrirtæki hætti að leita til Samkeppniseftirlitsins með umkvartanir en að hann hafi áhyggjur af stöðu mála.
Hafið þið einhver tól í höndunum til þess að þrýsta á löggjafann um auknar fjárveitingar?
„Við gefum fjárveitingarvaldinu reglulegar skýrslur um stöðu mála hjá okkur og höfum reynt að gera það sem við getum í því. Við rekum þessa stofnun með þeim peningum sem við fáum. Við höfum ekki verið í einhverjum framúrkeyrslum enda það er ekki ábyrgt. Á endanum erum við að treysta þeim sem stýra þessu til að búa til þessa umgjörð.“
Páll segir að Samkeppniseftirlitið hafi skort fjármagn í langan tíma og afleiðingin sé sú að nauðsynlegt er að forgangsraða málum. „Við fórum að forgangsraða af hörku í hruninu. Eðlilega varð hér heilmikil sprenging í málafjölda og nýjar tegundir af málum litu dagsins ljós. Við fórum að fylgjast mjög náið með bönkunum vegna þess að þeir voru komnir með atvinnulífið í fangið. Við fengum mjög mikið af kvörtunum út af þeirri stöðu sem var komin upp. Allar þær spurningar sem vöknuðu um það urðu til þess að við fórum að forgangsraða málum og loka málum sem við sáum ekki fram á að geta klárað,“ segir Páll.
Hann segir að ástandið hafi versnað enn meira á síðustu árum og því hafi stofnunin þurft að strekkja enn þá meira á þessari forgangsröðun. „Það er aðallega vegna þess að það hafa verið mjög stórir og viðamiklir samrunar til skoðunar. Það er ekki fjöldinn sem hefur verið að trufla okkur heldur frekar hversu stórir samrunarnir hafa verið. Vonandi hægist um í því og þá höfum við meiri tíma til að skoða aðra hluti.“
Þannig að þið eruð fjársveltir?
„Það er alveg augljóst að við þurfum meiri pening til þess að geta sinnt þeim málum sem við þurfum að sinna. Það eru gerðar miklar, en að sama skapi eðilegar kröfur, til þess hvernig við vinnum hlutina en við verðum að einblína á gæðin og þá erum við í þeirri stöðu að gera vel fáa hluti heldur en minna vel marga. Þetta er erfið staða sem við erum í,“ segir Páll.
Hann segir að fjárframlag ríkisins til stofnunarinnar hafi verið nokkuð stöðugt undanfarin ár en aldrei nægt til þess að hægt sé að sinna öllum málum sem koma inn á borð stofnunarinnar. Á því hefur Páll þó skilning. „Það fá ekki allir allt sem þeir vilja. Stjórnvöld hafa í mörg horn að líta.“
Því fer þó fjarri að stofnunin sé lömuð en eins og áður segir verður að forgangsraða málum. „Við erum með kríteríu í því og tökum að sjálfsögðu upp alvarlegustu málin sem blasa við. Samráð er alltaf ofarlega á þeim lista. En það eru mörg verkefni sem við vildum sinna betur.“
Hvetur þetta ástand ekki fyrirtæki til þess að brjóta frekar af sér í tengslum við samkeppnislög? „Við erum ekki komin þangað. Við erum þó þar, sem betur fer, að Samkeppniseftirlitið er reglulega að sýna að það ræður við verkefnin og tekur þau föstum tökum. Það er í standi til þess að leiða þau til lykta og fylgja þeim í gegnum dómstóla. Þannig að ég held að fyrirtæki líti ekki þannig á, en auðvitað getur það þróast þannig. Það er hlutverk stjórnvalda að passa að svo fari ekki.“
Hefur Samkeppniseftirlitið áhyggjur af því hversu stóran hluta lífeyrissjóðir eiga í fyrirtækjum á markaði, jafnvel fyrirtækjum sem eru í samkeppni?
„Já, við höfum það. Ef við förum yfir þessa stöðu þá vorum við í afleitri stöðu eftir hrunið þar sem bankarnir voru beinir eða óbeinir eigendur mjög stórs hluta samkeppnismarkaða. Þegar bankarnir voru að öðlast yfirráð yfir þessum fyrirtækjum þá fór það í gegnum okkur og við gátum sett skilyrði sem miðuðu að því að flýta þessu ferli og passa upp á að það yrði samkeppni þó að bankarnir væru með þetta allt í höndunum. Það var jákvætt skref þegar bankarnir fjarlægðust þetta eignarhald en það sem gerðist í staðinn var að lífeyrissjóðirnir komu inn. Það var líka skiljanlegt því lífeyrissjóðirnir voru lokaðir innan gjaldeyrishaftanna og erfitt um fjárfestingu í atvinnugreinum og svo framvegis. Þetta er staða sem varð og við höfum allan tímann haft áhyggjur af. Við höfum talað um það alla tíð að það væri mjög óheppilegt þegar sömu aðilar, hvort sem það væru lífeyrissjóðir eða ekki, tiltölulega lítill hópur lífeyrissjóða ættu stóran hlut í fleiri en einum keppinaut á markaði. Við þekkjum þetta á fjarskiptamarki og svo geturðu rakið markaðinn. Það segir sig sjálft að þetta er ekki heppileg staða út frá sjónarhóli samkeppninnar. Við viljum hafa fjölbreytt eignarhald með mismunandi áherslur. Við erum ekki með þetta umhverfi núna.“
Páll segir að erlendis þekkist dæmi þess að stórir sjóðir eigi í fyrirtækjum sem eru í samkeppni á sama markaði. „Ytra eru sambærileg mál rannsökuð og við fylgjumst vel með þeirri þróun mála. Það eru sumir fræðimenn sem telja að þetta geti haft áhrif á verð en aðrir eru ekki á sama máli. Við tökum þetta inn í okkar rannsóknir,“ segir Páll og vísar í samruna dagvöru- og olíufyrirtækja hérlendis sem verið hafa á borði stofnunarinnar. Í þeim málum sé mikil áhersla lögð á að skoða eignarhaldið sérstaklega.
Mun þetta ástand batna?
Við erum með stofnanir sem eru með augun á þessum vandamálum og eru að reyna að finna lausnir. Stjórnvöld eru meðvituð um þetta vandamál og að dreifðara eignarhald sé mikilvægt. Það er hægt að leysa úr þessu og við höfum engan annan kost en að finna lausnir á þeim vandamálum sem við glímum við.
Það vakti mikla athygli þegar Samkeppniseftirlitið tilkynnti að stofnunin hefði lokið rannsókn á meintu samráði Samherja, Síldarvinnslunnar í Neskaupstað og Gjögurs, án efnislegrar niðurstöðu, vegna anna í öðrum verkefnum. Halldór Benjamín Þorbergsson, framkvæmdastjóri Samtaka atvinnulífsins, brást harkalega við og sagði að stofnunin héldi fyrirtækjum í gíslingu árum saman. Þá sakaði hann Pál Gunnar um að vekja þau hugrenningatengsl að eitthvað misjafnt hefði átt sér stað.
Eins og áður segir hefur Páll Gunnar ekki miklar áhyggjur af persónulegum vinsældum sínum. „Nei, ég er ekki mjög vinsæll og ég væri að gera eitthvað annað ef ég hefði áhuga á því. Þetta starf getur orðið einmanalegt í svona litlu samfélagi þar sem allir þekkja alla. Hlutirnir geta orðið svolítið persónulegir. En á móti kemur að þetta er afar gefandi því það er einmitt í litlu hagkerfi eins og okkar að maður sér hversu mikilvægt það er að efla samkeppni. Öðru hverju hittum við á verkefni og náum að leysa úr þeim, sem við sjáum að hafa heilmikil áhrif. Það er gaman þegar það gerist. En á leiðinni að því markmiði þá er auðvitað búið að skamma okkur heilmikið,“ segir Páll.
Að hans mati skortir á að samtök í atvinnulífinu einblíni meira á samkeppnismál. „ Okkur finnst mörg samtök detta stundum ofan í of mikla hagsmunagæslu, horfa ekki á stóru myndina. Sum samtökin eru að sannfæra fyrirtækin um að þessar reglur séu flóknar og að það sé erfitt að hafa samskipti við Samkeppniseftirlitið, sem við könnumst ekki við. Við teljum að þau mættu vera stórmannlegri og vinna með okkur til þess að laga hlutina. Við erum tilbúin til að vinna með þeim,“ segir Páll að lokum.
