Uppkast til L. Nyberg samið af  Frida Fallan  1. desember 2008
(Nyberg er  einn af æðstráðendum í Sveriges Riksbank (sænska seðlabankann) en Fallan sérfræðingur við bankann. Minnisblaðið er ritað aðeins tveimur mánuðum eftir hrun íslenska bankakerfisins.)

Fyrir nokkrum dögum birtist grein í Financial Times undir fyrirsögninni “Bréf frá Íslandi”. Þar segir frá uppgangi og falli Íslands sem fjármálamiðstöðvar. Sögð er sagan um uppbyggingu og hrun bankakerfis sem varð margfalt stærra en hagkerfi eyjunnar, en gerði Íslendingum kleift, eins og mörgum öðrum, að lifa á lánsfé í vellystingum. Í greininni segir frá 300 þúsund Íslendingum sem fyrir vikið eru skildir eftir með gríðarlega skuldabyrði. Þetta er sagan af þjóð í áfalli, sem reynir að skilja það sem gerðist og veltir því fyrir sér hvað fór úrskeiðis. Þetta er frásögnin af reiði og heift fólksins í garð bankamannanna sem ábyrgðina báru, frásögnin af fólkinu sem kennir stjórnmálamönnunum um hamfarirnar og tekur sér ógnandi mótmælastöðu fyrir framan stjórnarráðið og seðlabankann.
Þetta var sem sagt opið bréf og ekki stílað til neins ákveðins einstalings. Ég held að þetta bréf verðskuldi svar og að allri Evrópu beri að svara. Sannleikurinn er nefnilega sá að um leið og augljóslega má kenna bankamönnum um ábyrgðarlausa og áhættusækna hegðun í viðskiptum og um leið og íslenskir stjórnmálamenn og eftirlitsstofnanir bera ábyrgð á hraðri og skuldsettri útþenslu eru þeir ekki þeir einu sem bera ábyrgð.
Hvað á ég við með þessu? Ég vil reyna að útskýra hvað við er átt. Ísland hefur ekki alltaf verið skuldsett land. Þvert á móti voru skuldir ríkissjóðs með þeim lægstu sem um getur í allri Evrópu þar til fyrir fáeinum vikum. Mestur hluti skuldabyrðanna  á herðum þjóðarinnar nú er til kominn vegna skuldbindinga um tryggingar á innstæðum íslensku bankanna erlendis, aðallega í Bretlandi og Hollandi. Undir yfirstjórn og eftirlitskerfi ESB bera öll aðildarríkin ábyrgð á því að koma á fót innstæðutryggingakerfi til þess að verja sparifjáreigendur gegn falli banka. Lámarkstryggingin var þar til fyrir um mánuði 20 þúsund evrur (Upphæðin var hækkuð nýverið í 50 þúsund evrur). Innstæðueigendur sem skipta við erlenda banka falla undir tryggingakerfi heimalands viðkomandi banka.
Á þessu eru samt nokkrir meinbugir. Í ESB-tilskipuninni er ekki kveðið skýrt á um að ríkið beri ábyrgð á innstæðum sparifjáreigenda;  ábyrgðin eigi að vera í höndum bankakerfisins sjálfs. Tilskipunin kveður aðeins á um að ríkið beri ábyrgð á að koma innstæðutryggingakerfinu á fót. Á Íslandi (rétt eins og í mörgum öðrum löndum) er innstæðutryggingasjóðurinn einkafyrirtæki með takmarkað fjármagn en skylda hvílir á bönkunum að sjá honum fyrir meira fjármagni ef á þarf að halda.
Hvað er þá að þessu kerfi? Í fyrsta lagi þarf að fullnægja tilteknum skilyrðum til þess að koma á innstæðutryggingakerfi. Ekki er nauðsynlegt að sjá þeim fyrir fjármagni og mörg þeirra hafa enga sjóði. Þá nægir að aðrir bankar leggi fram fé til að tryggja innstæður í bankanum sem á í erfiðleikum. Þetta gengur þegar litlir bankar lenda í vandræðum, en þegar greiðslufall verður hjá stórum banka er hugmyndin um að aðrir bankar komi til hjálpar heldur ótrúverðug. Þannig er undirskilið og ráð fyrir því gert að ríkið komi til aðstoðar þegar stórir bankar falla. Undirliggjandi er þessu því þannig varið að innstæðutryggingar eru á ábyrgð ríkisstjórnar. Auðvitað er það svo að menn velja með mestum líkindum þann kost að láta ekki stóran banka verða gjaldþrota. En á endanum fellur kostnaðurinn á skattgreiðendur og ríkið verður innstæðutryggjandinn til þrautavara.  Það mál hefur hins vegar ekki verið rætt á opinn hátt. Öðru nær. Pólitíska stefnumörkunin á síðari árum hefur snúist um þörfina á að tryggja að ríkisvaldið styðji ekki tryggingasjóði (í samræmi við reglur um opinbera aðstoð/styrki). Öllu verra er að ábyrgðin á því sem í grundvallaratriðum telst til neytendaverndar í gestaríkinu hefur flust yfir á skattgreiðendur í heimaríkinu.
Hugmyndin um að heimaríkið sé ábyrgt fyrir starfsemi erlendis er frekar ný af nálinni innan ESB. Reglan var sett árið 1988. Hvernig í ósköpunum gat Evrópusambandinu komið til hugar að setja svo einkennilega reglu, kann einhver að spyrja. Reglan á rætur í þeirri viðleitni ESB að koma á fót innri markaði með frjálsu flæði fjármagns yfir landamæri. Forsendan fyrir grundvallarreglunni um stöðu heimaríkis er sú að hún geri öllum bönkum annarra ríkja innan ESB kleift að keppa á markaði í öðrum aðildarríkjum. Á sama tíma geta neytendur í gestaríkinu lagt traust sitt á að yfirvöldi í heimaríkinu veiti á jafnræðisgrundvelli sömu vernd og það veitir eigin þegnum. Á bak við þetta eru reglur um lágmarksvernd sem eiga að tryggja að verndin, sem heimaríkið býður, sé fullnægjandi. Að baki þessu eru grundvallarreglur ESB um lágmarks samhæfingu og gagnkvæmni. Heimaríki viðkomandi greinar (innsk.: banka) ber þannig ábyrgð á yfirstjórn hennar og á innstæðutryggingunum. 
Þetta fyrirkomulag er skynsamlegt frá sjónarhorni markaðarins. Í víðara samhengi getur það einnig verið viðunandi þar sem viðkomandi grein er aðeins lítill hluti viðskiptanna. Þannig voru aðstæður í aðalatriðum þegar þessar grunnreglur voru settar. En þegar viðkomandi grein er stór geta áhrif hennar augljóslega verið tortímandi fyrir efnahag heimaríkisins. Nú er málum svo komið að greinar (iðn- eða þjónustugreinar t.d. bankar) gegna æ mikilvægara hlutverki innan ESB. Eftirlitskerfið hefur ekki haldið í við breytingarnar. Umræður hafa farið fram innan stofnana ESB en engar breytingar hafa verið gerðar.
 
Ísland tengist þessu fjarstæðukennda og úrelta kerfi í gegn um samninga á vegum EFTA.  Framangreindar reglur eru aðeins lítill hluti þess umfangsmikla og flókna lagatexta sem Ísland á aðild að í gegn um EFTA þótt svo að landið eigi ekki aðild að ESB og hafi enga möguleika til þess að hafa áhrif á þessar reglur. Spurningin er því hvort íslenskir stjórnmálamenn hafi fyllilega skilið áhrif og afleiðingar af þessum lagatexta.  Fyrstu viðbrögð þeirra við kreppunni benda til þess að þeir hafi ekki gert það.  Og í fullri hreinskilni: Hvernig var hægt að ætlast til þess að þeir gerðu það?
Til þess að skilja að fullu regluverk Evrópusambandsins og flækjur þess þyrftu þeir helst að vera innvígðir eða að öðrum kosti að hafa aðgang að lögfræðingum og hagfræðingum í stjórnsýslu sinni til þess að greina regluverkið. Ísland er lítið land fjarri meginlandi Evrópum og augljóslega ekki í góðri stöðu að þessu leyti.

En það þarf tvo til að dansa tangó. Og hér hlutu að vera aðrir sem skildu hvað um var að vera og höfðu getuna til þess að gera eitthvað í málinu. En gerðu ekkert. Sjálfsagt hafa einhverjir hvíslað í eyru Íslendinga að þeir dönsuðu of hratt og það gæti ógnað heilsu þeirra. En stöðvaði einhver dansinn, slökkti einhver á tónlistinni? Svo virðist ekki vera. 
Í fyrsta lagi koma hér við sögu stjórnmálamenn innan aðildarlanda Evrópusambandsins og innan stofnana ESB. Þeim hefur verið gerð ljós sú staðreynd, ekki síst af yfirvöldum á Norðurlöndum, að fjársveltur og ófullnægjandi ESB-ramminn þarfnaðist endurskoðunar. Þrátt fyrir þetta hefur enginn pólitískur vilji verið fyrir hendi ef frá eru taldar smávægilegar jaðarbreytingar sem gerðar hafa verið.
Í öðru lagi er um að ræða gistiríkin Holland og Bretland sem eru í lykilhlutverkinu gagnvart Íslandi. Ekki er að sjá að þarlend yfirvöld hafi hirt um að upplýsa landa sína um verkan innstæðutryggingakerfisins. Er víst að sveitarfélög, eftirlaunaþegar og aðrir viðskiptavinir íslensku bankana hefðu lagt inn sparifé sitt hefðu þeir vitað að vernd þeirra byggðist á litlum einkasjóði (Tryggingasjóði innstæðueigenda og fjárfesta) með innan við einn milljarð í eigin fé, sem bera má saman við þúsund milljarða tryggingu að baki bresku bankanna? Smæð íslenska innstæðusjóðsins var ekkert leyndarmál. Upplýsingar um hann er meðal annars hægt að finna í opinberum skýrslum Evrópusamtaka innstæðutryggjenda en innstæðutryggingakerfi allra aðildarlanda ESB eiga þar aðild. Engar þessháttar upplýsingar var hins vegar að finna á vefsíðum breskra yfirvalda. Aðeins fáum vikum  fyrir fall Landsbankans mátti finna eftirfarandi  upplýsingar á vefsíðu um Icesave í Bretlandi: „... innstæðuverndin er tryggð með tvennum hætti (stundum kallað vegabréfskerfið),  en það merkir að heildartryggingin er sú hin sama og væru innstæðurnar tryggðar í gegn um breska innstæðutryggingakerfið.“
Hér er enn vikið að því að eftirlitsskyldan sé á herðum heimaríkisins (Ísland). En augljóslega getur gistiríkið (Bretland) brugðist við og leiðrétt villandi upplýsingar. Augljóslega var það ekki gert þrátt fyrir þá staðreynd að þessir bankar (íslensku bankarnir) buðu mjög háa ávöxtun sem er sígilt viðvörnunarmerki um áhættusöm viðskipti.

Niðurstaðan liggur í augum uppi: Gestaríki íslensku bankanna innan Evrópusambandsins bera einnig sök á hörmungunum sem riðu yfir Ísland. Þar af leiðandi væri sanngjarnt að þau bæru hluta byrðanna. Þegar öllu er á botninn hvolft er hér um að ræða að greiða út tryggingar innstæðna í gestaríkjunum.  Hvernig væri að borgarar gestaríkjanna bæru lítinn hluta byrðanna, til dæmis einn tíunda hluta þess sem ætlast er til af hverjum íslenskum borgara?  Hvernig væri að Evrópusambandið kæmi að málinu, til dæmis með því að veita Þróunar- og endurreisnarbanka Evrópu heimild til að leggja Íslandi lið við að endurfjármagna hina föllnu banka með ákvæði um að Íslendingar gætu leyst til sín hluti bankans eftir til dæmis fimm ár?  Þetta væri aðeins minniháttar kostnaður fyrir hagkerfi gistiríkjanna og Evrópusambandsins. En þetta mundi bæta möguleika Íslands verulega. Þetta væri skref sem gengi mun lengra en þær ráðstafanir sem gripið hefur verið til í samvinnu við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, sem felast þegar öllu er á botninn hvolft lán sem þarf að endurgreiða. Mér sýnist að þetta gæti verið það sem dygði til þess að gistiríkin og ESB greiddu siðferðilega skuld sína við Íslendinga. Þetta er leið sem hugsanlega er lagalega erfitt að framfylgja en ætti eingu að síður að fara. Á tímum, þegar við förum fram á að banakstjórar og banakeigendur endurgreiði bónusa og hagnað af siðferðislegum ástæðum, er ekki til of mikils ætlast að ríkin sjálf geri slíkt hið sama.  Þetta ætti að gera án þess að hrekja Íslandi inn í það sársaukafulla og niðurlægjandi skuldaskilaferli hjá Parísarklúbbnum svonefnda þar sem þjóðir sem lána fé og skuldarar mætast samkvæmt hefð.

Hér er með öðrum orðum meginboðskapurinn sá að gera upp siðferðislega skuld við Ísland.  En hvaða lærdóma getur Evrópusambandið í heild dregið af þessu? Í fyrsta lagi leiðir þetta íbúum Evrópusambandsins fyrir sjónir hver mestu hagsmunamálin hafa verið fyrir lítnn hóp manna í stjórnkerfi sambandsins:  Stjórn- og eftirlitskerfið er gallað og þarfnast endurskoðunar.  Það er ófært um að veita íbúum Evrópu það öryggi og tiltrú á bankakerfið sem það á rétt á.  Þetta stjórnkerfi er í fyrsta lagi ófært um að koma auga á hættur. Og í versta falli, þar sem skattgreiðendum er gert að koma að málum, geta byrðarnar dreifst með ójöfnum og óréttlátum hætti meðal þjóðanna.  Því bankar, eins og þeir íslensku, starfa sem heilar greinar, og byrðarnar falla í meginatriðum á heimaríkið.  Sérhvert land ber hins vegar ábyrgð á bönkum sem starfræktir eru sem dótturfélög innan landanna. En einnig við slíkar  aðstæður getur skuldabyrðin dreifst með óréttlátum og óvæntum hætti.  Bankar sem stafa innan tiltekins bankahóps skiptast mjög ört á eignum innan hópsins. Byrði þín sem skattgreiðanda getur verið háð því hvort dótturfyrirtækin af þínu þjóðerni greiddu eða greiddu ekki út stórar fjárhæðir skömmu fyrir fall tiltekins banka inna hópsins. Þetta eru vitanlega ekki boðlegar aðstæður.

Hvað ber þá að gera í málinu? Augljóslega þurfa yfirvöld að efna til meira samstarfs um yfirstjórn og eftirlit með bankastarfseminni.  Reyndar virðist það vera viðurkennt að setja verði á fót nýtt alhliða eftirlitskerfi sem ber ábyrgð á samræmingu og samhæfðum aðferðum við slíkt eftirliti. Einnig þarf að endurskoða innstæðutryggingarkerfin. Reynslan kennir okkur hins vegar að afar erfitt er að samræma innstæðutryggingakerfi þjóðanna.  Langvinnar og erfiðar tilraunir undanfarinna ára hafa aðeins leitt til mjög smávægilegra breytinga. Þess vegna er lausnin ekki fólgin í samræmingu. Það þarf að höggva á Gordíonshnút með sverði.  Við ættum að afnema ríkjandi innstæðutryggingakerfi og byrja frá grunni.  Nýja kerfið þarf að taka mið af því sem hefur legið í augum uppi í fjármálakreppunni að undanförnu, ef ekki fyrr, að ríkið getur eitt tekið á sig ábyrgð á slíkum tryggingum.  Óskýrar og óvissar skuldbindingar ríkisins í núverandi kerfi ætti að umbreyta í skýrar tryggingarábyrgðir sem gerð er grein fyrir í ríkisreikningum.  Fyrir þessar ábyrgðir ættu bankarnir að greiða iðgjald til ríkisins, rétt eins og gildir um hverjar aðrar tryggingar. Slík iðgjöld ætti að ná samkomulagi um innan stofnana Evrópusambandsins.  Að meginreglu til ætti þetta að vera háð framlögum sem endurspegla áætlaðan kostnað vegna innstæðutryggingana og iðgjöldin ættu að vera í námnda við þann áætlaða kostnað.  Upphæð slíkra iðgjalda eru í raunveruleikanum háð mikilli óvissu. Aðalatriðið er að koma upp samræmdu kerfi þar sem framlögin endurspegla bestu nálgun við áætlaðan kostnað.

Dreifing ábyrgðarinnar milli heimaríkis og gistiríkis ætti einnig að vera í meira samræmi við efnahagslegt mikilvægi greinarinnar sem um ræðir (innsk. bankanna)  en ekki aðeins á herðum þess ríkis þar sem viðkomandi banki er með höfuðstöðvar sínar.  Þetta mætti  gera með samkomulagi um að greinum, þar sem innstæður fara yfir 2 prósenta mörk heildarinnlána hvort heldur er í heimaríkinu eða gistiríkinu, sé skylt að sækja endurtryggingu frá ríkisstjórn gestaríkisins. Á móti slíkri endurtryggingu innstæðna gæti gistiríkið fengið iðgjöldin frá viðkomandi grein (bönkunum).  Enn mikilvægara er þó að gistiríkið hefði þar með eitthvað um eftirlit að að segja.  Gera má ráð fyrir því að samkomulag gæti orðið um niðurstöðu af þessum toga enda er hún rökréttasta viðbragðið varðandi sameiginlegan markað innan Evrópusambandsins og stýringu á þessu sviði. Ágreiningsmál mætti leysa með samningum undir yfirumsjón framkvæmdastjórnar ESB. Náist ekki samkomulag ætti að koma í veg fyrir að viðkomandi bankar (greinar)  geti fært út kvíarnar í öðrum löndum án þess að stofna dótturfyrirtæki. Einnig ætti að gera samkomulag um skiptingu byrðanna milli heimaríkis og gistiríkja í alvarlegum áföllum.  Líta mætti til innstæðutrygginga, efnahags bankanna eða annarra upplýsinga um fjárhag þeirra og jafnframt mætti horfa til þjóðarframleiðslunnar og leggja aukna ábyrgð á heimaríkið sem ætti þá að endurspegla lykilhlutverk þess við eftirlit viðkomandi banka. Á breytingaskeiðinu, sem yrði að ganga hratt yfir, ætti að vernda sparifjáreigendur með innstæðutryggingum ríkisins með líku sniði og kynntar hafa verið til sögunnar í yfirstandandi kreppu og ætlað er að auka stöðugleika.

Hér er um að tefla mál sem útheimta talsverða vinnu, en þurfa þrátt fyrir allt ekki að vera mjög flókin, svo fremi sem þau njóta pólitísks stuðnings. Til viðbótar þessu er þörf grundvallarbreytinga á regluverki sem snýr að greiðslufalli eða gjaldþroti banka. Hér þarf lagaramma sem veitir stjórnvöldum heimild til þess að grípa til varna fyrir innstæðueigendur sem og til þess að stuðla að stöðugleika um leið og séð yrði til þess að hluthafar bankanna tækju á sig tapið rétt eins og gerist í öðrum greinum viðskipta. Þetta virðist vera erfitt við að eiga í lagalegum skilningi þar sem nauðsynlegt yrði að breyta lögum um hlutafélög, samkeppni og lög um fjármálafyrirtæki. Mjög hæpið er að ætlast til þess að þetta gangi upp á grundvelli hvers ríkis innan ESB þar sem skilvirkt fyrirkomulag gæti höggvið nærri lögum ESB um fyrirtækjarekstur og samkeppni. Ná verður samkomulagi um það hvaða grundvallarreglur hafi forgang þegar mismunandi reglur stangast á. Ákaflega líklegt er að besta leiðin felist ekki í því að samræma mismunandir regluverk aðildarlandanna heldur með því að gera upp málið með sérstökum framgangsmáta ESB varðandi greiðslufall banka. Í tæknilegu tilliti er unnt að fara mismunandi leiðir til að móta þessháttar ramma. Hægt væri að hafa bandaríska alríkiseftirlitið með innstæðutryggingum (US Federal Deposit Insurance Corporantion’s Prompt Corrective Action system) sem þekkta og skilvirka fyrirmynd. Svissneska stjórnkerfið um skil gjaldþrota banka er einnig áhugvert. Þar gegnir eftirlitsaðilinn miklu ábyrðgarhlutverki við afskriftir og gagnvart kröfuhöfum ef svo ber undir og sömuleiðis við að setja skilmálana um endurfjármögnun bankana. Þessu til viðbótar þarf að móta sérstök úrræði til að fást við aðstæður þar sem stöðugleiki alls fjármálakerfisins er í húfi. Hér gætu neyðarlög mismunandi landa verið uppspretta. Dæmi um þetta er sænska stöðugleikaáætlunin. Hún felur í sér löggjöf um innstæðutryggingar, möguleika á því að dæla inn fjármagni og þvinguð endurkaup hlutafjár með það fyrir augum að tryggja fjármálalegan stöðugleika um leið og tryggt er ákveðið jafnvægi milli hagsmuna sem við sögu koma. Það er ekki lítið verkefni að setja almennan ramma um greiðslufall banka. En ég held að það sé afgerandi fyrir starfsemi hagkerfanna að slíkur rammi sé til staðar.  Fyrir lönd sem náð hafa samkomulagi um innri markað, sameiginlegt öryggi og sameiginlega mynt er þetta innan seilingar. Því ætti að veita framkvæmdastjórn ESB ríkar heimildir til þess að þróa regluverk sem fæst við gjaldþrot banka.

Niðurstaða mín er þessi. Heimurinn glímir nú við verstu fjármálakreppuna síðan á fjórða áratug síðustu aldar. Aðildarlönd ESB hafa komist að því að regluverk þeirra er ófullnægjandi og finna þörf til þess að grípa til óvenjulegra úrræða til að halda aftur af kreppunni. Breytingar á regluverkinu verður mikilvægt verkefni fyrir stjórnmálamenn innan ESB á næstu mánuðum og árum. Endurskoðunin er nauðsynleg fyrir ESB til þess að tryggja skilvirkan innri markað um leið og hún tryggir fjármálalegan stöðugleika og viðeigandi neytendavernd.
En aðgerðir framtíðarinnar koma vitanlega Íslandi að engu gagni nú. Kreppan hefur leikið Ísland verr en nokkurt annað land í Evrópu og afleiðingarnar eru þjakandi skuldabyrði. Nauðsynlegt er að gistiríki íslensku bankanna einkum og sér í lagi og stjórnmálamenn innan ESB fallist á að vanda Íslendinga megi ekki aðeins rekja til óábyrgra lánveitinga og ófullnægjndi eftirlits íslenskra yfirvalda heldur sé hann einnig afleiðing af lítt skilvirku regluverki ESB sem stjórnmálamenn aðildarlandanna hafa horft framhjá.
Leiðtogar Evrópusambandsins hafa gripið til óvenjulegra aðgerða á síðustu mánuðum til þess að tryggja að bankastarfsemin, en þó fyrst og síðast þegnarnir innan sambandsins, njóti verndar með styrkara öryggisneti.  Menn hafa fagnað aðgerðum þeirra og sumir þeirra hafa meira að segja fengið nafngiftina bjargvættir heimsins. En þótt búið sé að sleppa björgunarbátunum og bjarga þegnunum er enn eitt ógert; að snúa aftur til fólksins sem varð eftir og sætti því að vera stjakað burt frekar en að því væri rétt hjálpandi hönd. Jafnvel þótt sagt sé að íslensk vötn frjósi ekki eru þau engu að síður orðin mjög köld. Snúum því við og finnum réttu leiðina með hraði.

(Snarað úr ensku - JH)