Lýðræði er eldfimt hugtak og aðeins örfáir áratugir eru síðan það átti ekki upp á pallborðið í ríkjum sem nefna sig vestræn lýðræðisríki. Þótt fáir kveði nú upp úr með andúð sína á lýðræði kunna þeir að vera ófáir sem í raun vilja þynna út merkingu þess og inntak. Í ljósi komandi stjórnlagaþings er að minnsta kosti tímabært að velta fyrir sér hvers konar lýðræði við búum við og hvaðan það er komið.


Fræðimönnum er tamt að rekja uppruna lýðræðis til borgríkisins Aþenu um 500 árum fyrir Kristsburð. Þaðan er hugmyndin komin. Lýðræðið í Aþenu er ekki síst forvitnilegt í ljósi þeirra nýju hugmynda um lýðræði sem um síðir komu fram á Vesturlöndum. 

Samfélag borgara í Aþenu var gjörólíkt nútímasamfélögum sem kenna sig við lýðræði. Ekki voru glögg skil á milli samfélags, einstaklings og stjórnvalda. Lýðræðið var beint. Að vera borgari þýddi að taka þátt í stjórn samfélagsins og mótun þess. Borgari án þátttöku var óhugsandi. Á borgurunum hvíldi borgaraleg skylda og frelsi og réttindi takmörkuðust af þessari skyldu, það er þeirra karlmanna sem töldust til fullgildra borgara. 

Í Aþenu trónaði lýðurinn efst, borgararnir. Þeir bjuggu í um 100 stjórnsýsluumdæmum eða borgarhverfum sem hvert hafði sína eigin stjórn. Æðsta vald í málefnum Aþenu var hjá Ecclesia, samkomu þar sem allir borgarar áttu rétt til setu. Ecclesia kom saman um tíu sinnum á ári. Þar voru ákvarðanir um öll meiri háttar mál teknar. Áhersla var lögð á að ná sammæli, enda gert ráð fyrir að hægt væri að komast að því hvað samfélaginu í heild væri fyrir bestu. Ef ekki tókst að ná sammæli voru mál borin undir atkvæði. Minnst 6000 manns þurfti til þannig að ákvarðanir Ecclesia teldust gildar. Ráð 500 manna, svonefnt Boule, undirbjó mál í hendur Ecclesia. Boule kom saman 300 daga á ári og starfi þess var stýrt af nefnd 50 manna. Formennsku í nefndinni gat hver og einn hinna 500 gegnt en þó aðeins í einn dag í senn. Allt var gert til þess að þeir sem gegndu opinberum trúnaðarstörfum tækju ekki til við að hygla sjálfum sér, skoðanabræðrum eða vinum og ættingjum. Hófleg laun komu fyrir opinber störf til að bæta mönnum upp tekjumissi.

Þessi áferðarfallega mynd segir ekki alla söguna því hart var barist um völd og áhrif í Aþenu – og hinir efnameiri voru þar vissulega í betri aðstöðu en hinir fátæku. Lýðræðinu var ætlað að hindra að þeir einir réðu. Glefsur úr útfararræðu Periklesar varpa ljósi á hugmyndir Aþeninga um lýðræði og þau rök sem var beitt við að verja það og réttlæta. 

„Vér búum við stjórnarskipun, sem ekki er sniðin eftir lögum nágrannanna; vér erum miklu fremur fyrirmynd sumra annarra en að vér líkjum eftir öðrum. Nafnið kemur af því, að stjórnin er ekki í höndum fárra manna, heldur fjöldans, og kallast það lýðveldi; að lögum hafa allir jafnan rétt í einkamálum, en um mannvirðingar fer eftir því, hvers hver og einn er metinn í einhverju, og stöður eru ekki veittar eftir stétt, heldur eftir dugnaði; eigi hamlar fátæktin heldur þeim, sem getur unnið ríkinu gagn; [...].


Vér Aþeningar einir teljum þann mann, er engan þátt tekur í stjórnmálum, ekki aðeins hlutleysingja, heldur ónytjung, og sjálfir dæmum vér málin, eða íhugum þau skynsamlega og teljum ekki umræður framkvæmdunum til tjóns, heldur fremur hitt, að hafa ekki lært af umræðum áður en gengið er til athafna. Vér erum öðrum fremri í því, að vér erum hinir djörfustu til athafna, en hugleiðum manna mest það, sem vér ætlum að ráðast í. Með hinum þróast áræðið af fáfræði, hik af hugsun. [...]. Og að þetta er ekkert stundar-skrum, heldur raunglöggur sannleikur, vottar sjálft veldi borgar vorrar, veldi, sem vér höfum aflað með þessum þjóðháttum. [...].“

Frægastir gagnrýnenda lýðræðis í Aþenu voru Platón og Aristóteles. Að hyggju Platóns leiddi lýðræðisskipulagið til harðstjórnar; úr alþýðuforingja og lýðskrumara, sem lofar múgnum niðurfellingu skulda og uppskiptingu lands, verður um síðir harðstjóri. Aristóteles hafði líka efasemdir um lýðræði. Fátæklingarnir eru fleiri en þeir ríku. Þess vegna er lýðræði í raun stjórnskipulag þar sem þeir fátæku stjórna, fjöldinn. Hann varaði við því að þar sem stjórnað væri með tilskipunum í nafni fjöldans og ekki hirt um almennar reglur, þar ríkti ekki raunverulegt lýðræði. Þar hefði lýðræðið orðið lýðskrumurum að bráð. 
Lýðræði í Aþenu leið undir í lok snemma á 4. öld fyrir Krist. Aldir liðu áður en nokkrum kom til hugar á ný að slíkt stjórnskipulag væri nothæft. 

Ný útgáfa af lýðræði.

Undir lok miðalda og í byrjun nýaldar komu fram hugmyndir sem rekja má áfram til hugmynda um lýðræði í samtímanum. Þróun í átt til lýðræðis í Ameríku og Vestur-Evrópu var þó hvorki sjálfsögð né einföld. Enn síður var hún hljóðlát. Byltingar eru sérstaklega tengdar þróun lýðræðishugmynda, og þá ekki síst enska byltingin 1688, sjálfstæðisyfirlýsing Bandaríkjanna 1776 og franska stjórnarbyltingin 1789. Hugmyndirnar sem þessir atburðir skópu og mótuðust af snerust meðal annars um fullveldi, þátttöku borgaranna í stjórnmálum og hverjir skyldu teljast til borgaranna. 

Þótt einveldi ætti eftir að vera lengi við lýði í Evrópu, sumstaðar allt fram á 20. öld, þá höfðu Locke og Rousseau útskýrt fullveldið klárlega þannig að það ætti upphaf sitt og endi hjá einstaklingunum. Það var frágengið mál, fræðilega, á síðari hluta 18. aldar. Lýðræðisskipulag er viðurkenning á því að fullveldið sé hjá borgurunum, fólkinu, almenningi, en ekki guði, einvöldum fursta eða konungi. 

Í amerísku byltingunni varð þessi hugmynd að hagnýtu úrlausnarefni, því þar lá fyrir að búa til samfélag á nýjum grunni. Spurningin var hvernig vilji fullvaldsins, borgaranna, ætti að ná fram að ganga og með hvaða móti borgararnir ættu að stjórna eigin málum sjálfir. Lausnin fól í sér róttæka breytingu á hugmyndinni um lýðræði, eins og hún hafði verið túlkuð og skilin fram að því. Nefnilega fulltrúalýðræði. 

Rousseau kannaðist við vandamálið sem átti að leysa; víðlend og margbrotin ríki og mikill fólksfjöldi gerðu mönnum erfitt fyrir að iðka lýðræði. Hann var í ljósi þessa ekki tiltakanlega bjartsýnn á framtíð þess en sannfæring hans og kenning var sú að fullveldi gæti

„ekki átt sér fulltrúa af sömu ástæðu og að það verður ekki gefið eftir. Það býr fyrst og fremst í almannaviljanum og enginn getur verið fulltrúi hans. Hann er sá sem hann er eða eitthvað allt annað; ekkert er þar á milli. Þingmenn þjóðarinnar eru því ekki fulltrúar hans, né heldur geta þeir verið það; þeir eru ekki annað en sendiboðar og mega ekki ganga endanlega frá neinu. Lög sem þjóðin hefur ekki staðfest í eigin persónu hafa ekkert gildi; þau eru hreinlega ekki lög. Enska þjóðin telur sig vera frjálsa en skjátlast hrapallega. Hún er aðeins frjáls á meðan hún er að kjósa sér þingmenn, því um leið og kjöri þeirra er lokið er hún þræll [...].“

Meðan Rousseau taldi fulltrúalýðræði ekki annað en blekkingu sáu aðrir það sem hina miklu upptötvun nútímans. Tvenns konar sjónarmið voru uppi í þeim efnum. James Madison, fjórði forseti Bandaríkjanna, hélt fram sjónarmiði sem varð ofaná í Ameríku og Evrópu. Hann sá samfélagið í anda Hobbes og Lockes. Einstaklingar skipa sér í fylkingar og fljúgast á – með eigin hagsmuni að leiðarljósi. Slíkar fylkingar væru hættulegar almannahag og öðrum borgurum en engin leið væri að koma í veg fyrir myndun þeirra öðruvísi en með því að jafna skiptingu eigna og steypa alla í sama mót. Þar með væri fórnað frelsi og réttindum borgaranna. Madison vildi fást við afleiðingar flokkadráttanna en ekki orsök. Höfuðverkefnið væri að koma málum þannig fyrir að ein fylking næði ekki undirtökunum og fórnaði hagsmunum annarra borgara og almannahagsmunum í eigin þágu. Vernda þyrfti almannahagsmuni og einkahagsmuni og varðveita um leið „anda og form lýðræðislegrar stjórnskipunar“. Madison taldi að víðlent sambandslýðveldi tæki lýðræðisstjórnskipun reyndar fram. Lýðræðisskipulagið hefði sýnt sig vera óstöðugt og ósamræmanlegt persónulegu öryggi og eignarrétti. Almennt hefðu slík samfélög „verið til jafns skamma stund við lýði og ofbeldisfull þegar þau liðu undir lok.“ Með því að fela stjórnina í hendur kjörnum fulltrúum væri hægt að tryggja aðkomu borgaranna að eigin málum þrátt fyrir mikinn fjölda þeirra og víðáttu ríkisins. Með sambandsríki væri ennfremur tryggt að engin ein fylking næði undirtökunum. Þótt áhrifamiklum fylkingarleiðtoga tækist til dæmis að rífa upp stemmningu í einu ríki og mynda meirhluta um eitthvert illvirki – eins og jöfnun á eignum eða skuldauppgjöf – þá yrðu áformin stöðvuð af öðrum ríkjum á vettvangi sambandsríkisins. Þannig væri stöðugleiki, öryggi borgaranna og eignarréttur tryggður.

James Mill lifði á tímum þegar miklar vonir voru bundnar við nývaktar hugmyndir um lýðræðið. Hann hafði ekki sömu áhyggjur af stöðugleikanum og Madison. Kenningar sínar um fulltrúalýðræði setti Mill fram snemma á 19. öld í ritinu Essay on Government. Honum þótti miður að ekki væri hægt að koma því við að fólkið sæi sjálft um að stjórna samfélaginu með eigin hendi. En þá kom til skjalanna hin mikla uppgötvun nútímans, sem hann nefndi svo, fulltrúalýðræðið. En þar með væri aðeins hálf sagan sögð. Mill sagði óumflýjanlegt í þessu kerfi að fulltrúar fólksins, borgaranna, gleymdu umbjóðendum sínum og notuðu valdið frá þeim til að hygla sjálfum sér. Tryggja yrði að fulltrúarnir hefðu nægt vald til að halda framkvæmdavaldinu í skefjum. Jafnframt yrði að tryggja að fólkið gæti veitt fulltrúum sínum aðhald. Ekki væri fært að minnka völd fulltrúanna því þeir þyrftu á þeim að halda til að setja framkvæmdavaldinu skorður. Hins vegar væri hægt að hafa kjörtímabil fulltrúanna stutt. Þyrftu fulltrúarnir oft og reglulega að standa umbjóðendum sínum reikningsskil gjörða sinna væri tryggt að þeir stjórnuðu í samræmi við hagsmuni þeirra. Að öðrum kosti væri öruggt að þeir gerðu það ekki. 


Lýðræðisvakningin sem varð í kjölfar frönsku byltingarinnar 1789 átti eftir að víkja fyrir íhaldssamari viðhorfum til fulltrúalýðræðis. Þeirra tók að gæta um og upp úr miðri 19. öld. Hugmyndir íhaldsmannsins Edmunds Burkes voru lýsandi. Hann hélt því fram að fulltrúar ættu að vera í góðu sambandi við umbjóðendur sína og hlusta á öll þeirra sjónarmið með andakt. Hins vegar mættu þeir ekki sveigja skoðanir sínar og sannfæringu að vilja umbjóðenda sinna eða nokkurs annars manns. Þingið væri ekki samkoma sendiboða heldur umræðuvettvangur þar sem ákvarðanir væru teknar að vel athuguðu máli með þjóðarheill að leiðarljósi. Stjórn samfélagsins snerist ekki um vilja heldur rök og dómgreind. Þetta sjónarmið er ljóslifandi í danskættaðri stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, en í 48. grein hennar segir: „Alþingismenn eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína og eigi við neinar reglur frá kjósendum sínum.“ Ákvæðið var tekið orðrétt upp úr 31. grein stjórnarskrárinnar frá árinu 1874. Rétt er að hafa í huga að þing voru gamalgrónar stofnanir frá því löngu áður en hugmyndir um lýðræði vöknuðu á Vesturlöndum.

Rousseau talaði skýrt þegar kom að þátttöku borgaranna í stjórnmálum. Allir borgarar skyldu taka beinan þátt í að setja sjálfum sér lög til að lifa eftir. Atkvæðisréttur lagði mönnum skyldur á herðar og þátttaka allra borgara í fullveldinu var forsenda þess að hinn ódrepandi almannavilji kæmi fram. 

„Í vel stjórnuðu borgríki koma allir á harðahlaupum til þings, en þar sem léleg stjórnskipun er við lýði hreyfir enginn legg né lið til að koma sér þangað. Enginn hefur áhuga á því sem þar fer fram og menn fullyrða að almannaviljinn fái engu ráðið og að allt sé lagt undir hugðarefni einstaklinga. [...]. Um leið og einhver segir um málefni ríkisins: Hvað koma þau mér við? – þá má reikna með því að ríkið sé glatað.“

John Stuart Mill taldi þátttöku í stjórnmálum í senn forsendu fyrir persónulegum þorska einstaklingsins og tryggingu fyrir viðgangi frelsis á öllum sviðum, til athafna, hugsunar og tjáningar. Hann sá þátttöku einstaklinganna, þar á meðal kvenna, einnig út frá því sjónarmiði að samfélagið þyrfti á hæfileikum þeirra að halda. Mill setti þó þann fyrirvara að þátttakan miðaðist við að kjósa sér fulltrúa og tæki enda þar. Borgararnir velja þá hæfustu úr sínum röðum til að fara með stjórn samfélagsins og veita þeim aðhald í kosningum.

Hvort sem menn aðhylltust takmarkaða þátttöku borgaranna í stjórnmálum eða vildu að borgararnir létu sem mest til sín taka með beinum eða óbeinum hætti, var klárt að stjórn samfélagsins tilheyrði borgurunum. Hverjir skyldu teljast til fullgildra borgara var aftur á móti spurning sem olli langvarandi vandræðum og óróleika. Til skamms tíma töldust konur ekki til fullgildra borgara, ekki þeir sem voru öðrum háðir, ekki þeir sem voru eignalausir.

Með frönsku stjórnarbyltingunni varð krafan um jöfn borgararéttindi ærandi í margra eyrum. Edmund Burke sá í byltingunni algjöra upplausn samfélagsins ef ekki riftun sjálfs samfélagssáttmálans. Vilji fjöldans og hagsmunir fjöldans væru iðulega andstæðir. Að mati Burkes færi best á því að fáir útvaldir hefðu vit fyrir fjöldanum og héldu honum í skefjum. Þessir fáu útvöldu voru stórir landeigendur. 

Rousseau taldi líka rétt að binda kosningarétt við eign en sú krafa var með allt öðrum blæ en hjá þeim Madison og Burke. 

„Menn geta verið ójafnir að aflsmun eða gáfum en verða allir jafnir vegna samkomulags og réttar. [...]. Þegar menn búa við vonda stjórn er slíkt jafnrétti blekking og þjónar ekki öðrum tilgangi en að halda fátæklingum í örbirgð og vernda eigur auðkýfinga. Í raunveruleikanum eru lögin ávallt gagnleg þeim sem eiga eignir og óhagstæð þeim sem eiga ekki neitt. Af því leiðir að skipan samfélagsins er því aðeins mönnum til góðs að allir eigi eitthvað og enginn eigi of mikið af nokkrum hlut. [...]. Viljið þið að ríkið hangi betur saman? Dragið þá úr öfgum eins og kostur er og látið ekki viðgangast að til séu auðkýfingar og öreigar.“ 

Í riti sínu Consideration on Representative Government, sem kom út árið 1861, setti John Stuart Mill fram hugmyndir sem stóðu samtíma hans nær en kenningar hans um kvenréttindi. Hann hafði áhyggjur af fulltrúalýðræðinu. Annars vegar stafaði hætta af illa upplýstum fulltrúum sem stjórnuðust af illa upplýstu almenningsáliti. Það leiddi til meðalmennsku, uppgangs foringjahollra eiginhagsmunaseggja og flokkshesta sem þyrðu ekki að hafa sjálfstæðar skoðanir. Hins vegar væri hætta á að lagasetning sem tæki aðeins mið af hagsmunum tiltekinnar stéttar yrði knúin fram í krafti meirihluta atkvæða. John Stuart Mill hafði með öðrum orðum áhyggjur af illa upplýstum fjöldanum, verkalýðnum og ofríki hans. Hann vildi tryggja að sjónarmið minnihlutans – betri borgara – heyrðust og réttur þeirra yrði ekki fyrir borð borinn. 

Karl faðir hans, James Mill, hafði ekki sömu áhyggjur af fjöldanum. Hann var – að minnsta kosti um tíma – sannfærður og sannspár um að fjöldinn myndi að fengnum kosningarétti að öllu jöfnu fylgja ráðum og fordæmi þeirra sem stæðu honum framar að gáfum og siðferðisþroska. John Stuart Mill taldi þátttöku borgaranna á öllum sviðum samfélagsins vissulega skilyrði fyrir persónulegum þroska þeirra og velferð. Það átti við um verkalýðinn líka. Þar með væri ekki sagt að allir ættu að hafa jafn mikið að segja. Þeir sem væru betur menntaðir ættu að vera jafnari en aðrir, atkvæði þeirra að telja meira.

Almenningi er ekki lengur áfátt um menntun umfram fulltrúa sína á þingi. Hitt er augljóst að kröfur um beint lýðræði eru háværari en verið hefur um langa hríð. Fólk vill sjálft taka ákvarðanir um ýmis málefni sem það telur sig miklu varða, og tæknilega er því ekkert til fyrirstöðu. Fólk vill líka geta borið hönd fyrir höfuð sér bregðist kjörnir fulltrúar. Ef rétt er á málum haldið - og vandlega gætt að því hvað sé réttlætanlegt að leggja í dóm almennings og hvað ekki - þá gæti lýðræði gengið í endurnýjun lífdaganna. Innihaldsríkara lýðræði er forsenda þess að samfélagið þróist í stórum dráttum í samræmi við vilja íbúanna fremur en þrönga sérhagsmuni ótilgreindra afla, innlendra eða erlendra. 

Hjörtur Hjartarson á facebook >>

Framboð Hjartar til stjórnlagaþings - Kynningarsíða >>