Í vorhefti Skírnis sem nú er í dreifingu eru nokkrar ritgerðir um forsetann og nýju stjórnarskránna, meðal þeirra er grein eftir mig sem nefnist Svarti Pétur – breytt staða forseta Íslands og frumvarp Stjórnlagaráðs.
Hér að neðan fer niðurstöðukafli greinarinnar:
Allt frá stofnun embættis forseta Íslands með lýðveldistökunni árið 1944 hefur staða embættisins verið til umræðu. Fyrirhugað var að hlutverk hans yrði endurskoðað ásamt öðrum þáttum stjórnarskrárinnar strax í kjölfar lýðveldistökunnar.
Af því hefur enn ekki orðið — fyrr en með frumvarpi Stjórnlagaráðs sem nú liggur fyrir Alþingi.
Eins og hér er greint hefur forsetinn að vissu leyti verið vandræðabarn íslenskrar stjórnskipunar. Embættið er enda óvenjulegt í vestrænni stjórskipan. Hlutverk þess helgast af sögu og hefðum sem eiga rætur að rekja til stöðu Íslands gagnvart Danmörku en á sér ekki beinar hliðstæður í nágrannalöndunum.
Staða forsetans er um margt óljós í stjórnskipaninni og hlutverk hans þvælast víða inn í valdþættina án þess að honum sé fundinn skýr staður. Fyrir vikið hafa orðið töluverðar deilur um stöðu forsetans, hlutverk og valdheimildir.
Vegna þessarar óljósu stöðu hafa þeir fáu einstaklingar sem gegnt hafa embættinu haft mikið persónulegt rými til að móta það og þróa eftir eigin höfði — langt umfram það sem tíðkast um önnur valdaembætti í landinu.
Núgildandi stjórnarskrá er reyndar svo óskýr að innan marka hennar getur forseti í raun farið sínu fram og túlkað völd sín með eigin nefi.
Óhætt er að fullyrða að vægi embættisins hafi vaxið verulega í valdatíð Ólafs Ragnars Grímssonar, sér í lagi í kjölfar virkjunar málskotsréttarins samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar sem forsetinn hefur beitt í þrígang.
Í raun réttri hefur Ólafur Ragnar Grímsson fært forsetann frá því að vera óumdeilt sameiningartákn utan stjórnmálanna yfir í virkan geranda á miðju sviði átakastjórnmálanna. Jafnvel umfram það sem stjórnskipan þingræðislýðveldis þolir með góðu móti.
Kannski er það til marks um óljóst hlutverk forsetans í huga fólks að Hagsmunasamtök heimilanna hafa hvatt hann til að beita sér varðandi skuldastöðu heimilanna með því að leggja fram frumvarp á Alþingi samkvæmt 25. gr. stjórnarskrárinnar (Andrea Ólafsdóttir 2012).
Lengst af hefur verið litið svo á að það geti hann ekki nema með atbeina ráðherra. En skipist veður svo í lofti í íslensku samfélagi að Alþingi og ríkisstjórn séu trausti rúin er ekki með öllu útilokað að vinsæll forseti geti nýtt sér slíkt ástand og virkjað ýmis ákvæði stjórnarskrárinnar um valdheimildir sem hingað til hafa aðeins verið talin formlegar og í raun í höndum ráðherra.
Svo sem að skipa ráðherra, ákveða tölu þeirra og skipta með þeim verkum, veita opinber embætti, gefa út bráðabirgðalög, gera þjóðréttarsamninga við önnur ríki, fella niður saksókn vegna afbrota, náða menn og veita uppgjöf saka auk þess að veita undanþágur frá lögum samkvæmt reglum sem farið hefur verið eftir hingað til.
Þessi stjórnarskrárákvæði um forsetann eiga sér rætur í valdamiklum konungi nítjándu aldar og við virka beitingu þeirra, án atbeina ráðherra, væri stjórnskipunin vitaskuld öll komin á slig.
En vandi núgildandi stjórnarskrár er að í upplausnarástandi gæti forseti hreinlega tekið völdin af ríkisstjórn. Komist hann að endamörkum gæti hann reynst eins og peðið sem breytist í drottningu og nær allt í einu lykilstöðu á taflborði valdanna.
Þegar Stjórnlagaráð hóf vinnu sína við að endurskoða stjórnarskrána frá grunni í mars 2011 blasti þessi vandi við. En öfugt við túlkun forsetans á frumvarpi ráðsins við þingsetninguna var það ekki markmið Stjórnlagaráðs að auka vægi forsetaembættisins. Ætlun Stjórnlagaráðs var mun fremur að upphefja Alþingi, auka veg þess, virðingu og völd — einkum á kostnað ríkisstjórnar.
Niðurstaðan varðandi forsetann var að halda vægi embættisins sem áþekkustu núverandi skipulagi en að skýra stöðu þess og hlutverk sem best. Og girða þannig fyrir mjög ólíka túlkun á hlutverki forsetans — sem hlýtur að ógna stöðugleika stjórnskipunarinnar og festu í stjórnkerfinu.
Eitt meginmarkmið Stjórnlagaráðs var einmitt það að leikmenn geti lesið meginatriðin í stjórnskipan landsins í stjórnarskrá en þurfi ekki að leita á náðir sérfróðra stjórnskipunarfræðinga — eins og presta véfréttarinnar í Delfí forðum — til að túlka hana.
Með því að nema á brott leppsákvæðin sem forseti hefur aðeins formlega með höndum en ráðherrar framkvæma í raun verður hlutverk forseta gegnsærra og staða hans skýrari. Stjórnarskráin segir þá fyrir um raunverulegar embættisskyldur forsetans svo rými fyrir ólíkar túlkanir á vægi hans og stöðu verður mun þrengra fyrir vikið.
Hingað til hefur helsta vald forseta þótt felast í málskotsréttinum, sbr. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar sá réttur er í öllum aðalatriðum færður til lítils hlutfalls kjósenda (10%), eins og gert er ráð fyrir frumvarpi Stjórnlagaráðs, dregur vitaskuld nokkuð úr valdavægi forsetans í stjórnskipan landsins.
Þá má halda fram að hlutverk forseta minnki við afnám þeirrar hefðar að forseti veiti sérstakt stjórnarmyndunarumboð. Á móti fær forsetinn tiltekin öryggisventilshlutverk en hefur ekki með höndum viðmiklar stjórnvaldsákvarðanir — þær eru áfram á hendi ríkisstjórnar.
Aðkoma hans að stjórnvaldsákvörðunum felst því í að vísa ákvörðunum ráðherra í tilteknum neyðartilvikum ýmist á milli valdþáttanna eða til þjóðarinnar. Þetta er öryggisventilshlutverk, ekki stefnumarkandi stjórnvaldsathöfn.
Það að forsetinn fái nýtt öryggisventilshlutverk við skipun ráðherra á dómurum og æðstu embættismönnum ríkisins bætir tæpast upp það vald sem forsetinn glatar við það að deila málskotsréttinum með kjósendum.
Því er ekki hægt að fallast á þá túlkun Ólafs Ragnars Grímssonar að vægi embættisns aukist samkvæmt frumvarpi Stjórnlagaráðs. Þvert á móti virðast rök Bjargar Thorarensen lagaprófessors um að heldur dragi úr valdavægi forsetans, vega þyngra.
Að samanlögðu má þó taka undir með Stjórnlagaráði sem sjálft kemst að þeirri niðurstöðu að vægi embættisins breytist ekki mikið þótt hlutverk þess verði annað og skýrara en áður. Einkum vegna þess að þrátt fyrir afnám ýmissa formlegra leppshlutverka hefur forsetinn jafna möguleika og áður á að rækja hlutverk sitt sem þjóðhöfðingi — sameinandi trúnaðarmaður þjóðarinnar.